中国土地矿产法律事务中心 2008年批复的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出充分利用未利用地拓展建设用地空间以及充分发挥未利用地的生态功能，保护基础性生态用地。到2020年，通过引导开发未利用地形成新增建设用地125万公顷以上。据2008年土地利用变更调查数据，全国未利用地达39亿亩，西部地区未利用地超过34亿亩。西北地区未利用地就达到16235万公顷，占土地总面积的53.9%，2010年～2020年可开发为建设用地的后备资源在90万公顷左右，未利用地开发利用潜力巨大，但目前西北未利用地开发还有不少需要改进之处。

　　科学高效地开发使用未利用地，是缓解西部地区快速发展过程中用地瓶颈问题的新路子，既增加了耕地数量，又补充了产业用地。

　　开发的“动力系统”尚不完备未利用地的指标分配存在着东西部不均衡、不匹配的问题管理日趋严格但又缺乏统一规划、资金投入巨大而收益甚微、没有系统的支持政策开发国有未利用地来建设基础设施等，前期投入大，甚至高于征地补偿款节节攀升的农用地和集体建设用地。而未利用地转为建设用地后，土地出让收益甚小，甚至存在出让收入与开发成本“倒挂”现象，不少地方政府投入和产出并不匹配。

　　按照国土资源部2009年发布的《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》规定，使用未利用地可以享受工业用地出让最低价15%～50%的折扣优惠。除此之外，实践中土地出让金一般不得减免，即使这些未利用地是不能作为耕地后备资源的荒滩、荒山、荒地，地方政府也很难享受新增建设用地有偿使用费的减免优惠。一些企业可以享受企业所得税减免和再投资退税等税收优惠政策，但在使用能够带来经济、社会、生态“三赢”的未利用地方面却难以得到特殊的土地扶持政策。未利用地由于不涉及耕地占补平衡和耕地保护目标责任考核，利用起来相对容易，但是这些优势也被高额的投入和较大的潜在风险稀释掉了。

　　2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》出台，将未利用地纳入土地利用年度计划管理，审批使用逐步严格，这使得各地开发未利用地的积极性一定程度上受挫。未利用地计划指标占年度土地利用计划指标的比重由“十五”期间50%以上下降为2009年～2011年的23%～24%左右。

　　另一方面，未利用地的指标分配存在着东西部不均衡、不匹配的问题。西部地区未利用地面积占全国的比重超过八成，但是未利用地的指标分配上只占到全国的四成左右。

　　管理日趋严格但又缺乏统一规划、资金投入巨大而收益甚微、没有系统的支持政策，各地难以形成开发未利用地的真正动力。

　　相关政策还需向西部倾斜未利用地指标应由目前的限制性指标转变为控制性指标应允许利用土地整理资金开展未利用地整理为建设用地的整治项目

　　可以考虑给予土地出让金和新增建设用地有偿使用费的减免在逐步开展未利用地适宜性评价工作，探索编制实施未利用地专项规划的基础上，应考虑加大对西部地区开发未利用地倾斜力度，着力完善各项配套优惠政策:

　　一是将未利用地用地指标由目前的限制性指标转变为控制性指标，简化审批程序，下放审批权限，对于利用非耕地后备资源的未利用地进行工业开发的给予“指标挂账、分解消化”的特别支持政策。

　　二是加大未利用地开发整理的资金投入力度。允许利用土地整理资金开展未利用地整理为建设用地的整治项目;对于未利用地开发整理投入较大，但是能够产生较高的生态、社会和经济效益的，国家可以给予一定的财政支持。

　　三是对于利用未利用地的给予一定的规费减免。对于利用未利用地建设一些经济、社会和生态效益特别突出、属于当地经济和社会发展急需的产业和项目的，可以考虑给予土地出让金和新增建设用地有偿使用费的减免;对于使用未利用地发展工业项目，周边基础设施还不完备但具有发展潜力的，在土地出让时，允许地方政府对出让底价进行折扣，并可试点运行工业用地弹性年租制度，降低工业企业的开发成本。

　　四是允许废弃建设用地与未利用地置换。允许因资源枯竭、采煤沉陷、生态移民等形成的废弃建设用地与未利用地置换，更好地节约和保护耕地、盘活土地资源。可以考虑对上述政策率先试点运行，探索开发使用未利用地的差别化管理政策。