近年来，一些地方因耕地后备资源枯竭，耕地保护的压力越来越大，于是在实践中开始探索开展易地占补平衡，占补平衡指标市场化交易行为应运而生。

    开展耕地占补平衡指标市场化交易的必然性

    耕地占补平衡指标市场化交易是创新和完善耕地占补平衡制度的必然趋势。2001年，国土资源部下发《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，第一次提出规范易地补充耕地工作，规定市、县确因耕地后备资源匮乏，难以在本行政区域内做到耕地占补平衡的，可向上级国土资源管理部门申请，在省域内进行易地补充耕地，并且由省级国土资源管理部门统一组织。2008年6月，国土资源部下发《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》，明确规定：“未经国务院批准，不得跨省域进行耕地占补平衡。耕地占补平衡必须严格限定在本省（区、市）行政区域内，省级国土资源部门要切实负起监督管理责任。”2009年，国土资源部出台《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，就耕地占补平衡市场化交易明确提出，“鼓励有条件地区积极探索耕地占补平衡市场化运作方式”。同时，从已经开展耕地占补平衡指标市场化交易地区的探索实践和尚未开展类似探索实践地区存在的现实需求可以看出，推进耕地占补平衡指标市场化交易是创新和完善耕地占补平衡制度，进一步发挥市场配置土地资源基础性作用的必然趋势。

    随着经济社会的快速发展，建设用地需求不断增加，占用耕地不可避免。而可供开发的耕地后备资源日趋减少，越来越多的地区在本行政区内已经无法落实耕地占补平衡义务。另一方面，耕地后备资源相对丰富的地区，考虑到耕地开垦成本加大，易地调剂价格偏低和自身发展指标需求压力加大等因素，向外调剂占补平衡指标积极性日益降低，进一步加大了耕地后备资源匮乏地区落实占补平衡义务的难度。为有效解决耕地占补平衡指标易地调剂难问题，迫切要求加大耕地占补平衡指标市场化交易推进力度。

    2001年以来，浙江、江苏、安徽等省相继开展了占补平衡指标易地调剂工作，并不断完善相关管理制度，充分发挥市场在土地资源配置中的主导作用，安徽省还建立了省级耕地占补平衡指标交易市场。而在一些地区，由于缺乏有效监管和完善的市场化交易规则，土地整治项目、新增耕地指标和指标交易收益，往往成为“纸面的数字与金钱的游戏”，出现了一些触目惊心的腐败问题，不仅侵害了农民利益，还给国家造成了重大损失。改革完善现行易地占补平衡指标调剂制度，充分发挥政府监管职责和市场配置指标主体作用，显得尤为迫切。

    各地主要做法和存在问题

    各地市场化交易的主要做法。设立专门机构或交易平台。如安徽省成立了补充耕地指标交易管理委员会，负责研究制定全省补充耕地指标交易工作的政策、规定，审定每一批次的补充耕地指标挂牌交易方案，决定补充耕地指标交易重大事项。委员会下设办公室，主要负责组织制定有关交易办法、交易规则，管理全省补充耕地指标交易市场，监督交易行为，受理交易投诉。四川省成都市成立了指标交易监督管理工作小组，指导有关业务审批、程序管理和行为规范。成都市还建立了农村产权交易所，河南省新乡市建立了市级指标交易市场。

    制定相关配套政策。为有序推进耕地占补平衡指标交易，各地通过出台相关政策文件初步建立了较为系统的交易机制和管理制度。如广东省在《广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法》基础上研究制定了《广东省耕地储备指标交易管理暂行办法》，重庆市2008年以来先后出台《重庆农村土地交易所管理暂行办法》等16个规范文件。通过出台政策性文件对占补平衡指标来源、指标价格的确定、指标交易流程、资金分配管理、指标使用等重要环节进行了规范。

    因地制宜，合理引导。一是分类开展指标交易。重庆市规定经营性土地必须使用“地票”落地履行耕地占补平衡义务，其他用地项目可使用新增建设用地指标落地，通过缴纳耕地开垦费方式或自行补充方式，用农村土地整治项目新增耕地指标抵冲建设占用耕地面积。二是实行奖励政策加以引导。安徽省对为国家、省重点工程提供占补平衡指标地区，由省国土资源厅按调剂指标数的10%，分别给予新增建设用地计划指标和增减挂钩周转指标奖励。三是引导社会资金参与土地开发补充耕地。广东省允许社会资金参与开发补充耕地工作，使用社会资金开发整理的补充耕地指标由投资者与项目所在地的县级人民政府按不低于6：4的比例进行分配，具体分配比例应在项目招标时确定。

    现行交易模式存在的突出问题。交易主体多样化。除广东省允许持有多余指标的社会单位和个人可以作为出让方外，其他地区的指标出让方都是市县级政府。多数地区规定指标购入方是市县级政府，安徽、成都、新乡等地区在一定条件下允许建设单位购买指标。

    交易机制不健全。多数地方还没有建立统一的交易平台，交易仍以行政介入协商、调剂为主要手段，但价格不稳定，存在一定交易风险。以浙江省为例，省级统筹占补平衡指标价格为3万元/亩，另给予统筹补充耕地指标10%的计划指标奖励，市县之间的指标调剂价格，基本上由省里综合考虑各种因素后核定，约15万元/亩，市县私下协议价格已达20万元～30万元/亩。广东省交易价格从2008年2万元～2.5万元/亩，跌到2011年的1.2万元～1.8万元/亩，几十万亩补充耕地相应积压了数十亿元社会资金。此外，交易产生的收益分配不规范，很多地方没有对收益分配做出明确规定。

    监督管理不到位，缺乏相关配套政策。耕地占补平衡指标市场化交易还处于探索起步阶段，目前交易中的利益体现和利益博弈都由各地自行把握，缺乏有力监管。在制度供给方面，对于交易操作过程、资金运转、监督管理等各方的政策保障与支撑不足，缺乏相关配套文件和市场化运作的政策依据。

    思考与建议

    尽快出台规范占补平衡指标市场化交易的意见。应在坚持“试点先行、稳步推进，政府引导、市场主体，规范管理、公开操作、加强监管、改善服务”等基本原则的前提下，在国家层面上尽快出台规范占补平衡指标市场化交易的意见，对占补平衡指标产生、指标交易、指标使用以及收益分配等关键环节做出明确规定。

    严格规范指标来源。要加强对行政辖区内补充耕地项目的立项、实施、验收、备案和上图入库等管理工作，确保补充耕地的真实性，其中用来交易的补充耕地指标必须是实现自身占补平衡后的多余指标，并经本级人民政府同意。应鼓励社会资金参与土地整治，在符合土地整治规划前提下，利用自筹资金或结合生产建设活动组织实施土地整治项目补充耕地，并由所在市、县级人民政府统一收回补充耕地指标后方可交易。

    建立统一的指标交易平台。为便于统一管理，建议由省级国土资源管理部门构建全省统一的占补平衡指标公开交易平台，实行差别化的市场交易，经营性建设项目采取完全市场交易方式，重点建设项目和公益性项目采取政府引导市场主体交易方式。

    明确交易主体。为防止由于交易信息的不对称而产生偏离市场的交易行为，避免社会资金囤积居奇炒买炒卖指标，占补平衡指标原则上应限定为市县政府在一级市场的垄断，在政府之间进行交易。对于造地企业或其他单位、个人通过土地整治项目取得的补充耕地指标，应由市县政府以公开方式统一收购。经省级国土资源管理部门审查，符合规定条件的用地单位可参与购买占补平衡指标。

    合理引导交易价格，规范收益分配。耕地占补平衡指标价格（P）体现了造地完全成本（P1）、指标出让方发展权补偿价格（P2）、指标出让方的经济奖励（B1）和建设用地指标奖励（B2）。对于一般经营性项目，其交易价格构成为：P=P1+P2+B1；对于重点项目和公益性项目，其交易价格构成为：P=P1+B1+B2。指标收益应优先保障农民利益，也可用于土地整治和耕地保护相关工作支出及公共基础设施建设。

    切实加强对市场化交易的监管。明确政府和相关单位责任。耕地占补平衡指标要由政府引导通过市场主体进行交易，要严格依法界定各级政府和相关单位的责任。省级政府主要负责补充耕地项目验收核实、制定指标交易规则和审查指标购买资格等，要加强对全省占补平衡工作的统筹管理；市县政府主要负责土地整治规划编制、土地整治项目立项、实施、验收、报备、参与指标购买、出让等；造地单位负责土地整治项目实施，经验收合格后，收回造地成本并获取合理利润；交易市场获得相应的交易管理费。

    进一步规范市场秩序。按照市场经济和依法行政的要求，形成“建设单位补地、专业单位造地、政府监督管理”的占补平衡运行机制，在耕地占补平衡指标市场化交易中，努力营造公平竞争、优胜劣汰的市场氛围，政府部门主要通过制订交易规则、明晰交易程序、加强交易监管，促进规范管理，为耕地占补平衡指标交易创造公开、公平、公正的市场环境。

    加强土地整治行业监管。为遏制土地整治行业的低水平盲目发展，建议成立土地整治行业协会，建立土地整治行业准入制度，依据国家有关法律法规和产业政策，在市场经济环境下加强对土地整治规划设计、施工、监理等各类从业机构的监督管理和教育培训，提升行业整体水平，保障土地整治事业持续健康发展。

    积极探索跨省异地占补平衡的政策措施。一些省份受自然条件的制约，宜耕后备土地资源已经或接近枯竭，在本行政区域内难以实现耕地占补平衡，补充耕地项目有“上山、下沟、下海”的趋势，个别地方甚至出现了毁林造地等与生态争地的现象，与生态文明建设的理念相违背。目前，全国省域内易地占补平衡已经很普遍，但跨省异地占补平衡工作尚未开展。建议全面开展耕地后备资源调查评价，尽快摸清各省份耕地后备资源底数，搞准情况，在国家层面上尽快研究出台跨省异地占补平衡指标交易管理办法和实施细则。

    同时，应尽快研究出台国家重大建设用地项目补充耕地由国家统筹的政策措施。《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》明确提出，一些国家特大型基础设施建设项目占用耕地数量大，补充耕地任务重，如南水北调、京沪高铁等，由所在省份负责补充耕地，不仅要挤占当地有限的耕地后备资源，而且长期不落实产生负面影响，对于这样的建设项目，应由国家统筹安排耕地占补平衡工作，建立国家特大型基础设施建设项目耕地占补平衡指标库，制定指标交易办法。从调研情况看，很多省份面临的占补平衡压力越来越大，对国家统筹重大建设项目占补平衡的诉求越来越强烈，应尽快启动相关政策研究工作。