我国的土地储备制度已经建立18年了，并一直在经济社会改革和发展中扮演着重要角色，1996年，我国第一家土地储备机构在上海成立。18年后的今天，土地储备制度已成为我国土地管理制度的重要组成部分，并已基本形成有制度框架、部门协作、实施队伍、技术体系、理论支撑、实践积累的健康发展局面。

    当前我国土地储备制度发展的特点

    制度逐步完善。从最开始的各地自行探索，到国家层面积极推动，各地的土地储备管理政策文件也大多先于国家层面出台。在经历了经验总结、谨慎取舍之后，国家层面的文件才逐步从鼓励试点到全面推行，形成完整的政策体系。

    组织渐趋规范。土地储备制度建立之初，各地土地储备机构组织形式各异。2012年12月，全国实行土地储备机构名录制管理，之后土地储备机构性质逐步统一，并与地方融资平台严格区分。目前，全国进入名录的土地储备机构已有约2600家。

    有效监管。土地储备机构基本上是在市、县范围内设立并发挥作用的，因而国家层面的管理难免“鞭长莫及”，难以实现有效监管。近年来，在土地储备机构名录制管理和国家建立运行土地储备监测监管系统后，才真正实现了国家对土地储备业务的及时了解掌握和全程在线管理。

    职能多样化。土地储备的最初目的，是为盘活国企改革的土地资产，后转为向土地市场供地提供有效保障，即提供配套完备、产权清晰的土地，以便土地入市后可进行高效建设使用。随着社会经济不断发展和城镇化进程积极推进，现在的土地储备制度已发展到全面参与旧城改造、土地利用供应保障、调控土地市场、推动城市建设等多个方面，尤为突出的是土地储备较强的融资功能。这种职能的多样化，强化了土地储备制度与经济社会各方面的联系，使土地储备制度发展成为“牵一发而动全身”的一项重要土地制度安排。

    当前土地储备面临的问题

    地方政府对土地储备融资功能的依赖，将影响土地供应效率的提高。近年来，城市不断经历调控土地市场的考验，时而土地流拍、市场低迷需紧缩供地，时而又加大、加快供地以平抑市场过热，土地储备成了市场的蓄水池。这说明，土地储备保障及时有效供地的作用，是土地储备众多功能中最为重要的部分。但由于财政体制等原因，资金问题一直是各地城镇化进程中面临的重要问题。而土地储备立足建设用地稀缺资源，具有政府的背景优势，其优良的融资条件使其迅速发展成地方政府最喜爱、金融机构最信赖的融资手段。带来的结果是：土地储备规模迅速扩张，通过滚动融资满足城市建设需求。据了解，全国有2/3以上省份，土地储备融资资金占土地储备总资金比例超过40%，甚至有1/4的省份占80%。过多地依赖土地储备融资功能，势必导致储备土地因附有融资条件约束而无法进行有效供地，降低了调控土地市场的力度和效果。

    新增建设用地比例过大，储备土地结构比例失衡。 《土地储备管理办法》规定，土地储备来源包括：依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，以及其他依法取得的土地。在这5类中，除去最后一类其他土地，前4类土地可分为存量建设用地和新增建设用地。从国外土地储备经验和我国土地储备制度建立之初衷看，储备土地应以存量建设用地为主。但近年来很多城市已有储备土地中，新增建设用地比例不断增加，大多数在50%以上，有的甚至超过80%，一些城市的年度土地储备计划也开始以新增建设用地储备为主。这种现象的存在，一是由于地方政府过度依靠所在区域土地进行融资以解决城市建设发展资金瓶颈问题；二是在所有合法的土地储备来源中，通过农用地转用、土地征收批准手续而获取新增建设用地作为储备土地，相比其他土地储备方式，会大大降低成本，从而获得更多的土地收益。

    现有土地储备模式中，土地产权主体谈判地位无法完全与政府对等，收益分配难以实现公平有效。从交易主体来看，土地储备机构有较强的谈判地位和能力，且可以通过行政间接管理权、强制执行建议权等辅助手段，巩固和增强其谈判效果。而且，在土地储备过程中，储备机构更倾向选择谈判能力弱、支付成本少、利润空间大的新增建设用地储备。由于农民集体的谈判地位无法与政府对等，无论如何完善征收补偿机制，也仅仅能保证其成本补偿，增值收益分享则无从谈起。

    上述3个问题存在密切的关联。各方主体谈判地位不对等，引发土地储备机构自发选择过量储备新增建设用地，从而加剧储备土地结构不合理，促使地方政府更加过度依赖土地储备融资，影响正常供地效率。

    对当前土地储备制度的发展建议

    科学优化土地储备结构，把握城镇化推进过程中土地储备的工作方向。土地储备未来的大方向，必须按照国家城镇化发展趋势，尽快调整、优化结构，积极将重点转到以存量建设用地挖潜为主上来。目前，东部诸省已经逐步把土地储备的方向渐渐转移到存量上来了，这对中西部地区具有极高的借鉴意义。中西部也应逐步转向，在土地储备中更多的关注存量。

    建立符合市场经济规律的城乡收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。目前，对于新增建设用地储备的补偿方法，仍是《土地管理法》中的产值倍数法。尽管近年来国家也在不断完善征地补偿制度，但并未根本改变农民集体对政府的弱势谈判地位。建议参考市场上常见的按出资比例决定利润分成的方法，请第三方中介结构客观评估土地征收—储备—出让所带来的农民集体损失和政府投入，然后以双方成本投入比例作为分享此次土地增值收益的依据。

    强化土地储备机构行业自律，为土地储备制度发展提供有效的组织保障。我国土地储备机构数量众多，目前的土地储备名录制管理模式，不能有效解决土地储备机构管理中存在的问题。目前，在全国层面尚未形成自上而下通畅的组织体系和沟通渠道，缺乏统一的规范管理和深入的交流合作，更无正式的行业组织对土地储备机构进行业务指导和行业自律。因此，建议考虑在全国范围成立土地储备行业自律组织，以解决国家与市、县土地储备机构的联系、管理等问题，为土地储备制度健康发展提供有效的组织保障。