自1994年我国实施分税制改革以来，土地出让金逐渐成为地方政府的主要收入来源。2014年，全国国有土地使用权出让收入40323.03亿元，同比增长2.9%，与政府财政收入之比由上年的33.4%增长至36%。土地财政收入保证了政府有能力进行大规模基础设施的建设，保障了教育、医疗、养老等民生领域的财政支出，因此，土地财政的可持续性引起了众多学者和专家的关注。本文试图以近年来全国财政收入数据为例，简要梳理土地财政形成的内在逻辑，并给出经济新常态下土地财政的转型建议。

　　土地财政的内在机理

　　土地财政体制的产生有着深厚的历史背景，是特定政治经济条件下政府所作出的主动选择。集体土地所有权制度让政府拥有了土地市场的决断权，分税制改革为地方政府提供了发展土地财政的制度条件，而地方政府官员的政绩考核又以土地财政基础上的经济增长为标准，给予了官员运用土地财政工具的正向激励。

　　(一)集体土地所有权制度是土地财政的现实基础。计划经济时代，我国实行重工业优先发展战略，大部分农业剩余被转移用于工业发展，城市土地国有化和农村土地集体化制度由此建立，为政府垄断土地一级市场创造了原始条件。地方政府对土地拥有剩余索取权和裁决权，从而大规模的农村集体土地被转化为国有建设用地，形成了土地财政体制的物质基础。也就是说，地方政府是行政主体，又是市场主体，既是市场规则的制定者，又是土地市场的供给参与者，不公平的市场竞争让地方政府拥有了内生的收益冲动和制度条件。

　　(二)分税制改革是土地财政的制度诱因。1994年分税制试图用规范的方式调节中央和地方的财政分配关系，税收被划分为中央税、地方税和中央地方共享税。分税制改革的直接结果是中央地方财政收入的初次分配比例急剧变化，形成了地方财政几乎20%~30%的巨大收支缺口;另一方面，分税制改革并未取消预算外资金体制，在常规的税收收入增长无法弥补支出增长时，各级地方政府开始大力扩张预算外收入和体制外收入。1998年住房市场化改革以后，通过招标、拍卖、挂牌等市场化方式获取高额土地出让金成为了政府预算外收入的重要来源。

　　(三)政府官员考核制度是土地财政的激励因素。为了在四年的任期内做出成绩，地方政府官员有充分的紧迫性加快城市基础设施建设，加大招商引资力度，申请工业园区和开发区，提升本地的工业化和城市化程度。地方官员发现，运用土地财政工具，短期内既能获取可观的土地出让金收入，长期内又能利用土地抵押贷款保障稳定的建设资金供给，官员政绩通过经济总量、经济增长速度的形式很容易在数字上体现。更重要的是，地方政府对土地财政工具的运用具有非常大的自由裁量权，且缺乏有效的监督监管工具，即使土地财政工具运用失当，导致“空城”、“鬼城”等烂尾项目发生，也不会得到相应的追责和惩罚。

　　土地财政的趋势和风险

　　(一)土地财政的趋势。土地财政有诸多的统计口径，为明确分析对象，我们将政府收支分类科目中的“国有土地使用权出让收入”作为土地财政的统计指标。

　　我国的土地出让收入逐年增加，2013年的土地出让金收入39170.95亿元，同比增长高达46.6%，但从2013年开始，增长趋势开始回落，固定资产投资引致的用地需求不足。经济新常态下，一般公共财政收入和政府性基金收入均有所减少，土地市场未能呈现出往年的繁荣局面。

　　为进一步考察地方政府对土地财政的依赖程度，我们选择土地出让收入与财政收入之比、土地出让收入相关税费(以下简称为“土地相关税收”)与税收收入之比两个指标。目前，我国涉及房地产行业的税种有11个，其中5个税种仅在房地产业征收，分别为房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税，我们将后4种税收加总为土地相关税收。

　　总体上看，我国土地财政的依赖时间长，依赖度大，民众对未来房价的预期、我国人口结构的变化、居民资产配置的转移等均是土地财政走向的重要影响因素。

　　(二)土地财政的风险。土地财政体制的形成有着深刻的历史背景和逻辑一致性,对我国的经济增长起到了关键的推动作用。然而，随着改革开放的进一步深化，土地财政体制正暴露出多层次、多方面的风险，这些风险因素将导致现行的土地财政体制无法持续。

　　1.土地财政依靠的是国有土地的不断供给，土地是一种稀缺的不可再生的资源，土地财政可能成为无水之源。我国土地出让金最多一次性收取70年的收益，相当于本届政府提前支取了下一届政府的收入。这很容易陷入跨时期博弈的囚徒困境，即对任何一届政府而言，最好的策略就是尽可能的透支现有的土地资源，这明显不利于政府长期经济政策的持续性和稳定性。

　　2. 土地财政本身还蕴藏着巨大的金融风险。土地将居民、政府、银行三者捆绑在一起，一旦房价出现相当程度的下降，金融风险将通过资产价格的暴跌传递到实体经济，造成经济体系的动荡。2008年开始的全球金融危机，导火索就是美国次级房贷泛滥，房价上涨的预期反转，房地产泡沫破裂，金融机构出现连锁危机，金融体系严重破损。实体经济受到金融风险的牵连，最终导致经济衰退，失业率上升。中国家庭金融调查与研究中心发布的“城镇住房空置率及住房市场发展趋势”调研报告表明，2013年我国城镇家庭住房空置率高达22.4%，房地产市场刚性需求及改善性住房需求乏力，房价将有明显的下降趋势。我国目前的土地财政风险还集中在土地出让收入及土地抵押贷款上，我国《预算法》规定地方政府不能赤字运作，地方融资平台产生的负债偿还则以房价持续上涨为基础，房价下跌可能会导致未来出现政府收支矛盾和债务风险，甚至影响医药、教育、环保等民生领域的刚性支出。

　　3.地方政府对土地财政的依赖还直接阻碍了地区产业结构的升级。商品房价格持续上涨与人们对未来房价的预期相互作用，推高了政府的土地出让金收入，巨额土地出让成本又反过来推动了房价的进一步上涨。房价畸高直接增加了企业的租金经营成本，给居民居住带来巨大压力。据统计，在我国的一二线城市，商业租金已占到普通商店经营成本的30%左右，占普通餐饮业经营成本的40%左右，普通住宅的月租金已占当地居民月平均收入的50%左右。一旦人力资源的流入受到抑制，第三产业发展将受到消极影响，地区城镇化的推进和区域产业结构的升级将变得缓慢;另一方面，房地产行业由于其巨大的收益性，地方政府将其作为支柱产业发展，固定资产投资过度集中于房地产开发领域，政府对产业结构的强势介入阻碍了当地经济产业结构转变和升级，市场经济决定的比较优势难以得到发挥。

　　4.土地财政体制带来的贫富差距正在不断拉大，土地财政不仅给地方政府带来巨大收益，同时也给个人快速致富提供了便利通道。随着市场经济的发展，我国资本的回报率远远超过劳动的回报率，不动产财富的鸿沟锁死了不同阶层的流动渠道。改革开放三十多年后的今天，我国的人口红利基本耗尽，整体生育率的降低、劳动人口的减少将给经济的增长带来负面影响。土地财政直接造成的收入不平等和财富不平等还将通过代际传播的方式，在更深远的层次影响我国未来几十年的经济发展。

　　土地财政的转型建议

　　当前，我国经济进入新常态，地方政府应抓住时机，主动引导土地财政的转型，保证新的历史条件下社会经济的稳定发展。根据土地财政形成的制度条件和影响因素，建议如下：

　　(一)完善国有土地出让收支管理制度。土地收入预算编制坚持“以收定支、收支平衡”的原则，综合考虑上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素;财政部门可设立专门基金，对超出预算计划的收支进行协调;细化土地出让收入支出的功能分类科目，清晰地反映土地财政支出结构与方向。同时，发挥人民银行国库部门在财政收入尤其是土地出让金等关键收入的经理监督职责，规定财政部门核定的土地出让收支预算必须同时抄送国库，作为国库核拨土地出让收入资金的依据。

　　(二)积极稳妥地推进房地产税改革。在推动土地财政转型的过程中，科学测算土地出让收入及相关税费的流量变化，在未来土地出让收入出现下降时，通过相对稳定增长的土地出让相关税收，稳定每年的地方财政收入总量，进而弥补土地出让收入下降形成的支出缺口。提速房地产税征收方案制订，客观评价房地产业综合税负，梳理和减并各环节税种，降低交易环节税负，重点针对保有环节征税。完善税收改革过渡期的财政风险评估以及向房地产税为主转变的预案设计。

　　(三)理顺中央与地方政府的事权和财权关系。重塑中央与地方之间的土地收入分配格局，中央可以适当集中一部分土地出让收入，以抑制地方政府的卖地冲动。利用先进的信息技术，中央财政还可有效监督土地财政的收入支出情况。进一步建立完善的地方税收体系，在义务教育、公共卫生、社会保障等领域，进一步明确和划分各自的筹资责任和义务。根据各地经济发展水平的不同，完善相适应的税收划分依据。通过加大转移支付力度引导地方政府土地财政的转型，促进转移支付的功能均等化。