2014年11月20日，中央公布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。里面一共有19条，大家有需求可以找到这个文件，仔细学习，把握政策要求。这是中央深化改革领导小组第五次会议上，专门讨论的涉农政策文件之一。这实际上对于农村土地承包经营权的有序流转、发展规模经营做了详细政策规定，这是一个非常重要，非常关键的政策文件。实际上从80年代中期，从国家的角度在鼓励农民土地流转。当然土地流转是有条件的，能不能从农业劳动力，从第一产业转移到二三产业，它是有条件的。到现在，有了一个明确的规定。对于原则、流转的内容、方式都做了明确的规定，都做了明确的要求。

　　土地流转19条的原则，实际上也就是土地经营权流转和发展适度规模经营的原则有4条：

　　一是要坚持农村土地集体所有权，稳定农户的承包权，放活土地经营权，以家庭经营承包为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营多种经营方式共同发展，这是一个原则。

　　第二条原则，坚持以改革为动力，充分发挥农民的首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革解决发展难题。不同类型的土地和农民的关系不一样，有不同的法律来调整。但是我们现在的法律也好，规定也好，还不能完全调整现在我们在农村的经济社会生活当中，农民和土地的关系，还需要完善、修改、补充。那么这个怎么来？这就需要尊重农民的首创精神，要尊重地方实践，允许支持基层先行先试。

　　第三，要依法自愿有偿，坚持以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。土地经营权的流转不能违背农户的意愿，不能损害农民的权益，不能改变土地的用途，不能破坏农业综合生产能力和农业生态环境。这也是一条非常重要的原则，四个“不得”。不得违背农户意愿，农民不愿意流转你不能强迫他；不能损害农民的权益，这个地是一种财产权力，不能说侵权；不得改变用途，农地农用，这个用途有规划用途管制的，特别是承包地的流转，它是有用途管制的。你不能说我流转来的耕地头两年种点粮食，过两年我就弄农家乐，再过几年改高尔夫球场，这就不行。

　　第四个原则，要坚持适度经营。要提高土地的经营规模，同时又要防止土地过度集中，为什么？因为我们96%的农户承包的耕地面积平均规模在30亩以下，我们进行城镇化、工业化的过程中，农民劳动力也好，农民家庭也好，还不能够完全转移城里，在二三产业稳定就业，搬到城镇做一个稳定的家庭，全家都转移出去，现在我们还做不到这一点。还是要考虑到就业的问题，考虑到效率公平的问题，这些问题要靠提高劳动生产率、土地产出率、资源利用率，才能达到这些目的。而且要求要确保农地农用，重点支持，从国家的角度重点支持发展农业粮食的规模化生产。

　　土地流转19条里有四个基本原则，除了原则之外，提出一些鼓励，它鼓励什么行为？鼓励创新的土地流转形式；鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股；鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地，并促其转移就业；鼓励农民在自愿的前提下，采取互换或者地方式解决承包地细碎化的问题。过去我们承包土地，好地、快地、近地、远地是搭配的，你家里十亩地，没准分成七块八块，最多分十几块，土地细碎化是很明显的。这个到底怎么办？咱们也不说打乱重分，你可以用互换的方式，地方自己解决，只要农民同意。

　　当然，土地流转19条当中还有很多规定，第一个是鼓励创新土地流转的形式。要严格规范土地流转行为，土地承包经营权属于农民家庭，这个权利不是别人的，土地是不是流转，价格怎么定，形式怎么选择，应当由承包农户自主决定，流转的收益应当归承包农户所有。这都是国家政策明确规定的。

　　再有一方面，要加强土地流转管理和服务。政府相关部门要研究制定流转市场的运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。现在很多省、县、乡都逐步地在建立经营权流转市场，在逐步的完善过程当中。这是一个流转的问题。

　　刚才谈到了合理确定经营规模的要求，那么在土地流转的过程当中，国家政策还有一个很重要的问题，对工商企业租赁、农户承包土地的政策做了要求。2015年，相关部委又对工商企业租赁农户承包地做了一个明确规定，鼓励发展适合企业化经营的现代种粮业，实际上国家是支持这件事情的。工商资本进入农村农业，把新的要素、资金技术、市场带到农村，带到农业上去，形成一二三产业的融合。因为你是要走农业现代化这条路的，在这方面国家一直是支持和鼓励的。

　　在实践当中总结出来一些经验，要鼓励产业化龙头企业，涉农企业重点从事农产品加工流通、农村社会化服务和带动农民合作社发展规模经营。这是适合企业做的事，适合农民做的事要让农民做，你起引领带动的作用。要支持企业和农户农民合作社建立紧密的利益连接机制。产业化从1992年到现在已经将近20多年时间的过程当中，有成功的，也有失败的。成功的都是比较好的，建立和处理利益连接关系、利益公担风险、互利共赢关系。这是一方面。

　　另一方面，从政府管理的角度，要加强对工商企业租赁农户土地的监管和风险防范。这个在新的文件规定里面都有明确的规定。这实际上有一个理念，对工商企业长时间、大面积地租赁农民的承包地，施行雇工经营的方式国家要有限制，要有明确的上限控制，就是你能租多少地，你能租多长时间。要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度。这都要明确的规定，因为土地承包权是农民的，涉及到农民的收益，农民的就业，农民的生计问题等。当然很多工商企业也有很多实践经验，国内国外都有，用什么方式都好，但是从国家管理的角度要有监管，要有风险的防范，比如非粮化的倾向、非农化的倾向，甚至追求利益改变用途，这些都要有监管、有控制。

　　对于工商租赁、农民承包地要按照面积分级备案，要有准入门槛，加强事中、事后的监管，防止浪费农地资源，损害农民土地权益等。所以在这个问题上，一方面这是好事，要鼓励要支持，另一方面要管，要有限制，什么样的情况，怎么处理，要有明确的政策规定。