十八大提出过一项农村土地政策，三中全会进一步阐述过，当时曾引起一阵热议，可是此后便销声匿迹，而今快三年过去了，仍不再被提起。那项政策要求农村土地与城镇土地“平权”。大致内容是：先对农村土地“确权”，再把历来定义为农民“集体所有”的土地“所有权”落实到农民人头上，然后这些土地可以与城镇土地“平等地进入土地市场”。按照这项政策的合理预期，以后地方政府便不能再像以前那样打农村土地的主意了。

　　以前，地方政府有权“征用”农村土地为“城镇建设用地”，然后转手倒卖给开发商。如大家所知，其“溢价”往往高出政府从农民那里取得这些土地所支出的十倍百倍。多年以来，这已经成为各地方政府财政的支柱性收入。在过去，多少是符合“政策”的，至少是政策无法禁止的，各地政府都坚定不移地照此办理。由此毫无意外地引起非常尖锐的系统性矛盾，但没有任何一地政府有过实质性的退却，因为政府需要这笔钱，这是没法调和的。我们不妨理解为，十八大农村土地政策的目标，是指向这一矛盾和弊端的。

　　为什么土地在政府手上一进一出，可以赚到那么多钱，而在农民手上，就一钱不值呢（农民不仅不能买卖自己的“责任地”，请人代耕还得倒贴钱）？因为进出的价格都是政府可以控制的。进时，政府说农民没有土地所有权，更没有处置权，但政府有“征用权”，政府愿意给农民“补偿”。“征用”不是市场行为，农民和政府地位不对称，绝对没有议价的基础和可能。“补偿款”的多少，便只存在一个“良心价位”。而政府本来就指望着它拿去赚一笔，于是农民和政府双方永远找不到共同接受的平衡点。这就是曾经闹出不少人命的有关土地的故事。

　　政府拿到土地，身份转变成土地的卖家。在前一刻，在农民面前，土地不能买卖，现在，它惟一的目标，就是卖。而且政府是惟一合法的卖家，政府又一次掌握了土地的主动权，并可以控制土地价格。政府希望卖个好价钱，开发商也不怕土地贵，因为土地只是从他们手上过一趟，房子是要卖的。这时政府和开发商在共同利益的基础上成了同盟，他们要共同算计的是下一个买主——消息者。所以我们会看到政府一直用政策维护房价“稳定”，护送开发商把钱赚到手才算完。

　　这个程序顺利运行多年，当代中国的房地产利润公式已经大白天下。大致说来，政府通过土地投入和税收等各项手段，从房屋销售总价中取走的可达五成以上，这是旱涝保收的；房地产商的收成，则受制于市场，据说如遇不济，利润可以低至一成，遇到暴涨，也可以取得和政府一样多。这个分利模式解释了为什么遇到房子暂时卖不掉，政府会比房地产商还着急。因为他们是坐商和流商的关系：资本家的开发投资是一次一次的，市场不好可以少投或不投，土地可以少买或不买，可是，政府必须可持续地卖地，否则是吃不消的。

　　以上道理路人皆知，我不是想说的这个，我只是用它来打个比方，意思是说如果本文开头讲的中央政策贯彻下来，导致的后果就相当于地方政府“卖不掉地”，地方政府就会突然失去一大财政支柱。这根支柱有多大，某些财政单一的地方曾经达到财政收入的三成以上，这怎么可能失去！所以，各地政府不约而同地贪污了这项中央政策。他们有足够的动力去消解这项政策。或者可以反过来说，中央政府找不到一种办法来让各地方政府接受中央关于农村土地和城市建设用地“平权”的政策。

　　尤其是当前正处于房价低迷，地方政府正为卖不掉地发愁的时候，连中央都不忍再提既定政策，而是一方面为房地产松绑，也默认各地政府出台刺激房市的土政策，例如，有的地方又祭起了2008年以后房价低迷时的办法，双管齐下，又是减税，又是给购房者现金补贴。政府目的是让地产商把陈量房消化掉，等着卖地呀。至于减那点税，补那点贴，跟卖收收入比起来，那是零头了。舍一点零头，把市场发动起来再卖地，这是政府愿意干的。地方政府卖地的冲动是如此强烈，怎么可能让农民也有权处置他们的土地，怎么可以让农村土地与“城市建设用地”平权的土地进入市场呢，能这样砸自己的台吗？

　　于是，地价就这样被各地政府紧紧地护着，能维持到多高就多高。其实，祖国大地真的还有建房子的地方，它们完全可以不必那么贵。无论城市的郊区，还是农村的纵深，都有大片大片的荒地。只是因为这些土地必须被地方政府的神笔点染过，它才可以盖有产权的房子，否则它就只能沉睡在那里，等政府把上一片土地卖了，再来唤醒下一片。但这些土地如果被确认为土地上的农民所有（哪怕只确认到村社“集体”的户头上），如果它可以与“城市建设用地”平等地进行交易（就算农民没有权利卖，仅仅是有权不卖），如果在这些土地上盖的房子也是“神圣不可侵犯的私有产财”（而不是随时可以被推倒的“小产权”），那么，地方政府靠它发财的日子便不能继续了。

　　不要忘了，在中央政府公布这项土地政策的同时，还公布了发展中小城镇的规划。看起来这两项国策正好配套。中小城镇可以直接在农村的土地上发展，为什么要让地方官员点地成金，画地为牢，要政府把农村土地拿去卖给开发商才能算“城镇建设用地”呢。当前农村土地的人口每年减少一千多万，这正是城镇化的结果，他们为什么必须住“安置房”或者花成倍增长的价钱，去买“城镇建设用地”上面盖的房子，从而榨干他们大半生的积蓄甚至欠下大笔债务，然后住进小城镇，成为新的城镇贫民。

　　目前，逻辑上可以被中央政策终结的局面仍然稳如泰山。但并不能说十八大后农村土地状况没有发生变化。变化是没有停止的。简略地说，以“新农村”或“现代农业”的方式，农村土地正在实现“流转”和“租用”，分散在家户名义下的“责任地”正在被“集中”。这实质上仍然是政府与公司合作的“征地”。其中的“现代农业”目前基本上不赚钱，只能赚到政府的“补贴”，但这些公司眼光长远，它们相信土地的未来值钱。——这绕开了从农村土地到城镇土地的审批、征用、买卖的过程，跟农民的矛盾不是直接征为城镇建设用地那样紧张，但它仍然是农村土地性质的革命性变化。这种变化不符合十八大文件的解读。

　　作者：何三畏

　　腾讯·大家专栏作者，《南方人物周刊》主笔，资深评论员。