《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》称，承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

　　国土部截止到2013年上半年调查的数据显示，全国农户承包土地流转中，其中近80％是以转包和出租等方式流转。

　　“转包、出租是地方承包土地流转的主流，该种形式下，农民很难分享到农业规模经营过程的增值收益，需要土地入股等更多新的流转模式。”蔡继明介绍。

　　在孙英辉看来，土地确权是土地流转以及抵押担保等所有后续工作的先决条件，只有通过登记发展，将各类不动产权利确认和固定下来，不动产产权改革和不动产市场交易、流转才能进行。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映也表示，我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。长期以来，以合同管理为主，缺少严格规范的国家登记；另外，由于没有严格进行确权登记颁证，承包地块的权属界限不清晰、合同面积不准确，农民以出租等方式流转土地经营权后，在收回土地时其权益很容易受到侵害，这也为土地流转埋下了很多纠纷隐患。

　　“意见”鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。

　　实际上，早在2011年，国土部就开展农村土地承包经营权登记试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。

　　根据国务院今年8月对外公布的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》亦将耕地、林地、草地等土地承包经营权等纳入到登记范畴。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文不日前公开表示，今年3月，安徽、山东、四川三个省，以及其余各省选一个县进行农村土地确权登记。截止到2014年6月份，全国约有超过140个县正在进行农地确权颁证试点。

　　土地确权的成本，一直是影响土地确权积极性的重要因素。国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志介绍，土地确权成本包括地籍管理方面的测绘成本，还包括为推行农村产权改革而花费的组织和执行成本，以及为解决土地产权界定中的历史遗留问题所产生的协调成本。

　　以土地承包经营权抵押为例，《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村土地承包经营权抵押作出了禁止性规定。

“虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。”邹晓云介绍，这也要求，在落实意见，推进土地承包经营权抵押之时，要尽快启动 农村土地承包法等相关法律的修改程序。