2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

　　11年过去了，土地使用权的流转呈何种态势，特别是作为地处山区和丘陵地带的人口大市、农业大市的达州，随着经济结构的不断调整和城乡一体化的推进，在土地流转中又取得了哪些经验、做法，以及存在什么样的问题?

　　闫加洪介绍他的流转土地

　　政策利好引企业主反哺农业

　　2009年，处于人生巅峰的闫加洪作出了他人生中一个重要决定：从建筑行业里抽身出来，专做农业产业!

　　“亲朋好友都不理解，说你干得那么好，放弃正值黄金时期的房产市场，不是傻吗?”面对大家的关心和非议，闫加洪显得很是冷静，随着人们生活水平的不断提高，以及城镇化建设步伐的加快，城市反哺农业是必然趋势。另一方面，面对农村大量荒废而无人耕种的土地，如果运用现代科技发展农业，既能提高农村土地产量，还可提升产业附加值，带动一方观光旅游休闲业的发展，一举多得。

　　2013年9月，闫加洪的梦想变成了现实。是年，通川区政府提出了蒲家镇优质蔬菜现代农业示范园区打造计划，闫加洪通过招商引资夺得了与场镇毗邻的钟庙、乐云、观庙3个社区(村)6个小组的2000亩农用土地。

　　“从这个山头到前面最远的那个山头都是我的流转地。”沿着新修的近16公里长的观光主道，闫加洪一边走一边介绍，“我将用现代手段种植以腊梅、樱花、紫荆等为主体的观光植物，还通过发展养殖、农产品加工等引导城镇居民前来进行农事体验，修建民俗农家乐、休闲文化中心等，提升产业附加值。”

　　对于土地流转中最为担心的问题，闫加洪表示，合同的延续性或将是个问题。“前后投入超过1个亿，而合同期限是14年，如果不能保证‘永久性’，将是很大问题。”他说。

　　强化引导

　　提升土地综合利用率

　　闫加洪的梦想之所以能够得以实现，既有现实发展需要，也是当前农村农业发展亟待解决的一大难题。

　　“现在农村，年轻人基本都外出打工了，在家的基本都是些老人和小孩，许多地方土地无人耕种而导致撂荒。”通川区农业局副局长赵强告诉记者，就目前全区土地流转情况来看，主要还是集中在离城市较近的乡镇，且多以场镇周边为主，而交通不便、经济欠发达的地方则相对较少。

　　赵强的说法得到了市农业局相关人士的印证。据调查，凡是土地流转好且规范的地方，土地撂荒面积相对较少，反之则多。如万源市官渡镇诸葛坝村流转土地600亩，其中，1/3是撂荒耕地;白羊乡流转土地3000余亩，包括近1000亩闲置土地，500亩荒山、荒坡。土地流转，既减少了土地撂荒，又增加了农民收入。

　　因此，为提高农用土地的综合利用率，近年来，我市各地在农业部门的主导下，成片规划农业项目，包括荒山、荒坡、荒沟、荒滩“四荒”地在内的非耕地，通过田型调整和山水林田路综合治理，在进一步改善农业基础设施、完善农业服务体系基础上，为土地流转提供较好的基础条件。

　　截至目前，全市家庭承包耕地流转面积为64.88万亩，占全市家庭承包经营耕地面积的14.3%。其中，转包24.84万亩，占流转总面积的38.2%;转让5.21万亩，占8%;互换2.99万亩，占4.6%;出租21.72万亩，占33.5%;股份合作6.81万亩，占10.5%;其他形式流转3.31万亩，占5.1%。且流转后的土地，也主要进入种养大户和专业合作社为主，占79.6%。

　　土地流转

　　难题尚待破解

　　在调查中记者了解到，目前的土地流转主要有转包、互换、转让、入股、出租等多种形式，且以转包、出租为主。从流转地块来看，多以平坝地区为主，丘陵、山区为辅，流转的土地也由当初以撂荒地为主扩展到了良田好地。

　　在流转过程中，各地通过创新土地流转机制、建立流转双方的利益联结机制，让农民成为业主或股东之一，实现了土地统一管理，增加了农民收入，农户积极性比较高，但也有不少地方土地流转程序不规范，流转土地用途难以管制，成为新的“遗留”问题。

　　赵强在采访中表示，早在2012年，该局就着手对全区以租代征等流转形式的土地进行过清理，但由于其性质的改变以及无法确权等多种因素而难以推进。如，通过土地流转的新农村建设用地问题，有的是占农用地，还有的则建成了厂房、小区等。土地性质的改变，因涉及水务、国土、林业等多个部门，使得仅靠以农业为主的部门在查处中不好下手。而在我市其他地方，部分地区存在村组直接决定土地流转，而忽略农民意愿的情况。有的地方还存在流转期限违背政策规定，流转合同不完善，流转档案不健全的问题。

　　土地流转过程中的不规范，暴露了后续监管的乏力及服务机构的不健全，这一方面导致了耕地非农化、非粮化现象，甚至擅自改变土地用途，进行固定资产建设，导致流转期满后难以复耕。另一方面，由于缺乏后续监管和相应风险防御机制，以致部分主体因经营不善拖延租金而无人过问，或存在套取国家财政资金的现象。再加上无土地流转专项风险基金，一旦创业失败或发展受阻，各方利益都将受损。

　　搭建平台

　　推动规范有序流转

　　土地流转，首先要在土地确权的基础上进行。赵强介绍，2012年以来全区投入2267万元进行了详细的确权登记，使每一块地的面积都精确到户、到人。在此基础上，建立土地承包管理信息系统，将流转土地逐一进行登记。但由于区土地流转实施意见尚未出台，以及各乡镇信息数据库正在建立，目前还无法全面准确掌握全区流转动态。“系统建成后，每宗土地的需求、转出意向，转让、转包、互换等合同是否具备将一目了然。”他说。

　　市农业局相关负责人认为，规范土地流转行为，应做好以下三点：一是明确乡镇管理部门职能，确定专人负责农村土地流转监管工作;二是依托我市农村产权交易平台，结合农村土地承包经营权确权登记成果，搭建覆盖市、县、乡三级的土地流转信息发布、政策咨询、土地承包经营权交易等平台，实现农村资产资本化、农村资源市场化、农民增收多元化的目标;三是成立土地流转纠纷调解委员会，制定土地流转价格评估制度和流转档案管理制度，使农村土地承包经营权流转的管理制度更加完善。

　　同时，为提高流转土地的综合利用率，还要加大招商引资力度，培育新型农业经营主体。如通过政策优惠吸引有实力、愿意从事农业的企业(包括外出务工回乡创业者)来达州参与土地流转;建立农产品基地，以品牌优势建设高效农业集群;与龙头企业、大户建立有效的利益联结机制，加强人才、资金、设备、技术等资源的共享和流动，提升集约经营效益。