土地划拨制度存在的问题及原因

　　对土地划拨制度在认识上有误区。有观点认为，划拨是计划经济的产物，在向市场经济转型过程中，土地要素可以完全通过市场手段配置，政府行政手段必然会导致权力寻租，而且难以实现资源的优化配置，因此，土地应当全面采取市场配置，取消划拨供地制度。然而，事实证明，“市场失灵”是普遍存在的，既有信息不对称问题，也有道德风险问题。 

　　划拨土地的资产和资本功能在发挥上受到一定限制。现实中，划拨土地的使用权限是受到严格限制的，以至于它的融资功能和资产价值显现都不完备。这种限制是为了确保政府计划的落实，其成本则是牺牲市场活力和创造性。 

　　划拨土地取得条件在标准上需要进一步研究。主流观点认为，项目用地能否划拨，取决于土地用途。对于符合《划拨用地目录》规定用途的土地，可以采取划拨方式供应，否则则不能采取划拨方式供地。更有观点认为，必须政府投资的项目才可以实行土地划拨，否则会造成国有资产流失。我们如果以土地用途为依据，则民办医院和公立医院都可以适用划拨，私立学校和公立学校也都可以实行划拨。然而，我们不得不承认，民办医院或者私立学校是属于个人所有，如果通过划拨取得土地，则确实存在国有土地资产被个人或部分人占有和使用的问题，而且其目标可能是追求经济利益。因为，民办机构的财务独立于公共财政。

　　改革完善土地划拨制度的建议 

　　进一步明确制度的边界，建立起标准清晰、程序透明的划拨机制。土地划拨制度是土地供应制度的重要组成部分，与土地市场化供应相辅相成，互为补充。如在土地市场不能有效发挥作用的领域，土地划拨能够确保重要行业尤其是公益事业和基础设施领域能够有地可用。要实现这个制度目标，应当将宗地的土地用途和开发利用方向以及限制性条件向社会公开，通过公众信息反馈，了解社会投资意向。对于没有社会投资意愿的项目，由政府直接投资建设的，采取划拨方式供应土地。 

　　进一步完善划拨用地目录，兼顾国民经济行业分类和土地用途分类。划拨用地目录与国民经济行业分类相衔接，一方面，可以体现政府土地政策对产业的支持信号，引导无市场需求领域的资本投入；另一方面，有利于土地使用者进行对照，便于政策解释和推广应用。划拨用地目录与土地用途分类相衔接，有利于市县在供地中具体执行。