广西合山市农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面铺开，预计到今年10月底将完成18.71万亩农村土地确权颁证工作。图为7月30日，合山市岭南镇溯河村村民在卫星照片上核对土地面积。

　　平罗县，湖泊湿地星罗棋布，土地一马平川，自古是西北的鱼米之乡。但如果不去特意了解，即便它有“塞上小江南”的美誉，多数人还是不了解。

　　位于宁夏回族自治区北部的县城——平罗之所以会引起关注，既因为其是全国商品粮生产基地县，菠菜和荚豆种子年销售量位居全国第二和第三，是世界优质葡萄栽培的最佳生态区之一，也因为今年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议通过了关于授权国务院在宁夏回族自治区平罗县等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定。

　　如今，像平罗县这样的农村改革实验区，农业发展快不快，农民生活好不好，不仅备受各方关注，而且牵动着农村土地政策的未来走向。

　　“土地确权时，村上和乡上的领导带着专业技术人员拿着皮尺反复丈量。我家确权28亩土地，拿到了农村土地承包经营权证。”平罗县渠口乡新桥村农民王学英在接受《宁夏日报》记者采访时说，他家的28亩土地全部流转给了家庭农场，每亩每年流转费700元，合计收入1.96万元；老伴在家庭农场打工，每年收入2.4万元，一块土地的收入是过去的两倍。

　　“我在四川成都、湖北荆州调研时看到了一批农业产业化效果好的企业。特别是在崇州，农民的土地流转给一个企业后，从种苗培育、种植、加工、销售，再到稻田里养鱼、鳖，企业用工业化、公司化的理念来经营。而农民在这块土地上也得到了双重收入，一是承包地的转让收入，二是在这个企业获得的劳动收入。”全国人大农业与农村委员会副主任委员欧广源说，过去土地是集体的，产权不到位，落实土地承包法后，确权到每一个农民头上，再加上搞永久承包，等于农民有了自己的地，而且他的地可以抵押、转让，这是非常大的进步。而土地通过流转向种粮大户转让，使得农业更具规模化、专业化、机械化、科学化，促进了农业现代化的加快发展。

　　土地政策，获得农民支持和满意

　　截至2014年年底，我国共有2.3亿多农户承包了近13.3亿亩耕地，占农村集体耕地的92.8%，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证2.06亿份。农村土地承包经营权确权登记颁证试点有序推进，全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及1.9万个乡镇、30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩。根据第二次全国土地调查公布的农村集体耕地面积，按照每亩10元的标准补助地方，总计181.4亿元，分5年实施。2014至2015年已拨付补助经费59.4亿元。全国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩，比2013年年底增长18.3%，流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。全国经营面积在50亩以上的农户数超过341万户，家庭农场超过87万家，依法登记的农民合作社达到129万家，龙头企业超过12万家，各类农业社会化服务组织超过115万个。

　　“总的看，广大农民对农村土地承包政策感到满意。从农村土地承包经营权确权登记颁证试点情况看，各地政策把握好，工作深入细致，得到了基层干部和农民群众的欢迎支持，为进一步扩大试点范围奠定了基础。”在十二届全国人大常委会第十六次会议上，农业部部长韩长赋作国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告时说。

　　随着土地价值的攀升，围绕土地产生的利益矛盾也在加剧，如何化解农村土地承包经营权纠纷，使得农民“种田有地”？“目前，以调解仲裁法为核心、以部门规章为骨干、以地方配套制度为补充的调解仲裁法律制度体系基本建立。截至2014年年底，全国已设立农村土地承包仲裁委员会2411个，占全国农业县（区、市、旗）总数的87.3%。各地仲裁委员会共聘用仲裁员4.4万名，培养仲裁师资骨干人员近3000人，带动各地培训调解仲裁人员4万多名。”韩长赋说，各地仲裁委员会积极受理案件，解决了一大批农村土地承包经营纠纷。截至2014年年底，各地共受理农村土地承包经营纠纷114.11万件，其中，调解91.3万件，仲裁8.5万件，为依法保护农民权益，维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。

　　全国人大常委会赴七省调研，把脉政策痛点

　　为了能够眼见为实地看到农村土地承包关系情况，听到农民对这项政策的真实心声，并配合全国人大常委会听取和审议国务院专项报告，今年4月至7月，由全国人大常委会副委员长陈昌智、吉炳轩、向巴平措、张宝文带队，全国人大农委主任委员陈建国、副主任委员欧广源与王金山等，部分农委委员和全国人大代表组成调研组，对河北、辽宁、山东等七个省区情况进行调研。

　　与国务院专项报告的看法类似，全国人大农委关于稳定和完善农村土地承包关系情况的调研报告也认为，广大农民群众对农村土地承包经营制度是赞成和拥护的，各级政府不断建立健全体制机制，为稳定农村土地承包关系，落实以家庭承包为基础、统分结合的双层经营制度打下了基础，农村土地承包关系基本稳定。

　　但全国人大常委会调研组也指出了当前的一些矛盾和问题：一是随着农村人口数量、空间变化所积累的人地不均矛盾日益突出，特别是取消农业税并增加农业补贴后，部分农民对承包地作适当调整的意愿比较强烈；二是一些地方二轮承包工作不到位，没有按要求签订合同；三是外嫁女、外出务工人员承包经营权权益被侵犯等问题仍较为普遍。

　　此外，确权登记颁证工作中存在一些地方对政策认识不统一、执行不到位的问题。例如，尽管有关文件中明确以确权确地为主、从严掌握确权确股不确地的范围、不能违背农民意愿行政推动的原则，但仍有一些地方，借机违法调整承包地、扩大预留机动地，或者以文件允许确权确股不确地为由，未经规定程序，对连片规模流转的土地不确地到户。一些人地矛盾突出的地方担心确权后将会永久维持现状，调地呼声高，给确权工作带来阻力等。

　　“个别地方农户土地承包权益落实不到位。一些地方农村土地承包经营权确权登记颁证工作抓得不紧不实。土地流转管理服务有待加强。”韩长赋对全国人大农委的调研报告作出回应。

　　国务院专项报告提出：有的村违反规定多留机动地。少数外出务工人员和农村出嫁妇女承包经营权没有落实。一些地方没有向承包农户发放土地承包经营权证书。有的地方在推动规模经营、村庄整治撤并中，随意收回或调整农民承包土地。一些干部群众对确权管多久心存疑虑，政策规定有待进一步明确。一些地方省级配套资金少，地市级不配套，县级财政又拿不出足够的经费，影响了试点工作的进度和质量。一些地方土地流转求大求快的倾向仍然存在，个别地方甚至将流转面积、流转比例纳入绩效考核，用行政命令强行推动。一些地方农村土地流转信息不畅、合同不规范，目前全国仅有3/5的县和1/2乡镇建立了土地流转服务平台，近1/3的土地流转未签订合同。

　　“特别是土地流转中‘非粮化’‘非农化’的问题值得警惕，对工商资本违法违规用地、浪费农地资源的行为还缺乏有效防范和监管措施，对粮食规模经营主体的扶持政策尚未落实。”韩长赋表示。

　　鉴于中央明确提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，全国人大农委的调研报告也指出：“任何组织不得强迫农户流转承包经营权，严格遵守农村土地承包法，按照法律程序办事。人民法院应当及时受理农村土地纠纷案件，并保证审判结果得到执行。保护农民承包经营权益，降低工商资本对传统农户和农业企业的‘挤出效应’，防范耕地的‘非农化’等。”

　　如何做好下一步农村土地的承包工作？“各地用5 年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护。修订农村土地承包经营权证管理办法，完善登记簿记载内容，做好与不动产统一登记的衔接，保证确权登记颁证工作质量。”韩长赋说，鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农民以多种形式长期流转承包地，鼓励农民在自愿前提下通过互换并地解决承包地细碎化问题等。严禁通过下指标、定任务或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为。充分利用农村改革试验区开展改革试点，稳妥开展进城落户农户土地承包经营权有偿退出试点，探索建立承包地有偿退出机制等。

　　委员、代表呼吁：保障农民土地权益不受侵害

　　“确权、确地基本上达到了农民的愿望，但是还有一些问题需要政府解决。确权以后如何保证种粮地的稳定性，控制非农化、非粮化土地的扩大？地方政府要出台相应政策，否则什么挣钱，农民就种什么，将来如何保证粮食安全！”一直都没有离开过农村的全国人大常委会委员郭凤莲谈起农村的事，很有发言权。

　　“外嫁的姑娘和外进的媳妇，土地权怎么样调整？调整土地，要有政策依据。在我们那个地方，结婚、订婚、离婚是派出所负责，但派出所只管离婚、结婚，不管土地调整。现在，外来媳妇的孩子都长大了，可是她们还没有土地，嫁出去姑娘的土地还留在娘家。总之，农民群众对党和政府的政策是非常接受的，也是非常诚恳老实的。希望农业部门克服各种困难，把土地确权的事宜落到实处，不要把矛盾堆积在基层。”郭凤莲说道。　　

　　“郭凤莲委员的讲话，我非常赞成。我当村支部书记已经31 年，当选全国人大代表也有18 年，每年来北京参加全国人代会，很多村书记都希望我把农村遇到的不好解决的问题反映上来。比如，嫁过来的媳妇，增加的人口到现在也没有地怎么办？这个问题是村一级解决不了的。”全国人大代表刘嘉坤说, 农村在土地方面的问题，有关部门要当成大事解决，要列到法律上解决。

　　“外嫁女、外出务工人员承包经营权益被侵犯的情况也比较普遍。现在的一个问题是男女不平等，女儿嫁出去就没有地，农民对此反映比较多。还有一个粮食补贴政策问题。现在粮食直补，按承包地的面积给承包人，承包人进城务工，田在家里荒着还可以得到粮食补贴，一些流转土地的粮食大户种粮又得不到补贴，所以粮食补贴政策也要相应地根据情况发展作出调整。实事求是地解决好历史遗留问题，加大纠纷调处力度，调整好补贴政策，都是非常重要的。”跟随全国人大常委会调研组去多地进行农村土地承包关系情况调研的全国人大农委委员陈达恒说。

　　陈达恒建议，稳妥地推进土地承包经营权抵押贷款，尽快扩大试点，以解决农村土地承包经营权抵押贷款的问题。同时在抵押物的价值评估、土地变现等方面解决障碍，如果这些不跟上、不配套，也很难进行抵押贷款。此外，规范土地流转，扶植新型经营主体发展。目前，经营权流转速度不断加快，新型的经营主体发展也不断加快。随着这些加快，土地纠纷日益增加。在个别地方出现了为了加快土地流转，人为、盲目地追求规模，有的地方就出现了违反农民意愿的情况，对土地流转还是要因地制宜、循序渐进。

　　“要尽快从法律上明确农村土地的担保性质，使农民享有土地的占有、使用、收益、处分四种权益。最近，国务院印发了关于开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见，一系列政策的出台必将对我国深化农村改革产生重大而深远的影响。但是现在看，在法律层面上还没有解决这个问题，基层干部和农民对这个问题反映比较强烈，要求比较迫切。建议尽快修改担保法和物权法，这些法律对土地经营权和农民住房抵押的问题还没有解决，如果不修改法律，很难解决这些问题。”陈达恒说，在一些地方出现了工商资本到农村大量圈地，导致非粮化、非农化的情况，如果这个问题不加强监督管理，死守18 亿亩耕地红线将很难做到。这涉及国家粮食安全问题，因此对工商资本到农村圈地现象要高度重视。