2015年新的土地制度规定“中国农村土地（包括耕地、宅地、林地与村集体建设用地等），归农民集体所有”。但“集体”指什么，本身具有很大模糊性。这一模糊性源于人民公社的土地制度：“队为基础，三级所有”。“三级”指“公社—生产大队—生产小队”，“队为基础，三级所有”指土地所有权为三级所共同所有，但经营使用权归属于最基层的生产小队。

　　人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构，而“社”指农村最高一级的农民集体组织。1982年废除人民公社体制后，原人民公社内部的“政”改制为乡政府或镇政府（1984年末，全国建有8.5万余个乡政府和近7200个镇政府，70余万个村民委员会），原公社内部的“生产大队”转制为“村民委员会”（在法律下，村民委员会为村民自治性组织，每三年改选一次，但在实际上，村民委员会经常成为乡镇政府之下的行政机构），原“生产小队”转制为“村民小组”。当土地由村委或村民小组分配给各农户使用时，对土地的所有权性质始终十分模糊，我们在80年代晚期到整个90年代全国各农村的调查中对农民与地方干部问同一个问题：“土地到底是谁的？”得到的答案相当一致：“土地是国家的”。国家法律上明文规定是“集体的”。但农民与村干部在习惯观念上都认为是“国家的”。这显然是“政社合一”的公社体制下形成的“习惯观念”，虽然公社体制已被废除，但在农户与国家之前的自治集体（村委、村民小组）始终没有形成明确的概念。事实上，“村民委员会”也没有行使土地所有权的权利。

　　正是由于“土地集体所有权”中的“集体”的模糊性质，且在推行土地家庭承包制后，广大村民与村干部依然认为“土地是国家的”。其经济与社会含义便是为中国新一轮的工业化、城市化及大规模基础设施建设而征用农地带来极大的便利。