当前在征地领域的众多争议中，一些人对国土资源部门在征地实施过程中作出的《征地拆迁补偿安置通知书》（以下简称《通知书》）不服，向上级国土资源部门提起行政复议或向直接人民法院起诉。如福建省莆田市涵江区的被征地村民鲍某，不服莆田市国土资源局作出的一份《征地拆迁补偿安置通知书》，向福建省国土资源厅提起行政复议，进而向法院提起行政诉讼，要求撤销该《通知书》。围绕《通知书》的法律性质，当事人和相关部门的理解各不相同，展开了争论。笔者从《通知书》在征地拆迁过程中的定位入手，以上述个案中的《通知书》为研究范本，对其法律性质进行分析。

　　什么是《征地拆迁补偿安置通知书》？

　　征地拆迁过程中，不少国土资源部门会主动对被征收对象拆迁补偿的数额进行核定后作出通知书，以便再次公告征地、确认补偿，保障其合法权益。

　　《土地管理法》第46条、第48条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。即我们通常所说的征地批后的“两公告一登记”程序。《土地管理法实施条例》第25条对“两公告一登记”程序进一步细化，明确“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《征收土地公告办法》第6条对登记程序作出进一步规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

　　在征地实践中，有被征地单位和个人在地方政府公布征收土地方案、国土资源部门公布征地补偿安置方案后，在公告规定的法定期间内未到相应的国土资源部门办理征地补偿登记，这直接影响到征地补偿费用的发放和征地工作进程。为保障被征地单位和个人的合法权益，顺利推进征地工作，有的地方国土资源部门会主动核实被征地单位和个人的承包地、宅基地及其上青苗、构筑物、建筑物等情况，按照经当地政府批准通过的征地拆迁补偿安置方案标准，经法定的资产评估程序，做出《通知书》，告知被征地群众。从上述过程可以看出，《通知书》是在征地拆迁实施过程中，国土资源部门主动对被征收单位和个人作出的通知书，事实上起到了再次公告征地、确认征地补偿的作用。

　　《征地拆迁补偿安置通知书》内有哪些内容？

　　《通知书》主要内容一般包括基本情况、被征收土地及地上物调查复核结果及补偿情况、房屋拆迁安置方式、告知事项等四部分。

　　以上述莆田局的《通知书》为例，内容分为基本情况、被征收土地及地上物调查复核结果及补偿情况、房屋拆迁安置方式、告知事项四部分。

　　基本情况。包括当事人的基本信息；被列入征地范围的财产；当事人补偿登记或签约选房情况；补偿安置依据。

　　被征收土地及地上物调查复核结果及补偿情况。包括被征收土地及地上物调查复核结果，如被征迁人的房屋四至、建筑占地面积、建筑总面积、建筑层数、建筑结构、其他地上物；被征收土地及地上物补偿情况，如被征迁人的房屋及其所占土地评估补偿款。

　　房屋拆迁安置方式。选择房屋产权调换方式的补偿安置情况：补偿项目及补偿金额，包括被征收土地及地上物补偿款、搬迁补助费、临时安置补偿费；选择房屋产权调换方式时，拟安置的安置房楼房号（户型）、建筑面积及其价款；征迁补偿款与安置房价款的结算办法。选择货币补偿方式的补偿情况，包括被征收土地及地上物补偿款、搬迁补助费、货币安置作价补助金。

　　告知事项。包括在规定之日内选择安置方式的权利，如逾期未选择的，暂按房屋产权调换安置方式给予安置；若不同意可以申请更改为货币补偿安置方式；对被征收土地及地上物调查复核结果或补偿安置事项提出异议的权利；在征地补偿款足额到位或产权调换安置方案落实之日起5日内办理交地手续。

　　《征地拆迁补偿安置通知书》的法律属性是什么？

　　《行政诉讼法》修改后，行政诉讼的受案范围由原先的具体行政行为扩展到行政行为，从而将作为行政事实行为的《通知书》纳入其中。

　　《通知书》是国土资源部门对相对人作出的一种行政行为，但其究竟是行政法律行为还是行政事实行为一直有争议。

　　行政法律行为是行政主体为规制行政关系，运用行政权设定、变更、消灭或确认特定或不特定相对人权利义务的行政作用；行政事实行为是行政主体运用行政权实现行政规制，但未产生相应法律效果的行政作用。两者的区别在于行政职权实施的行为是否产生法律上的约束力。《通知书》是在政府实施征地拆迁补偿安置过程中，由国土资源部门作出的通知书。它是在既有的国家与被征地群众之间存在的征地拆迁与补偿安置关系的基础上出台的，《通知书》本身并没有“设定、变更、消灭、确认”行政法律关系，而是为了落实 “两公告一登记”的要求，对被征地群众进行登记的程序进一步落实，是补充已经生效的行政法律行为而实施的行为。具体而言，上述《通知书》中第二部分“征收土地及地上物调查复核结果”和“征收土地及地上物补偿情况”是莆田市国土资源局涵江分局根据实地丈量和调查复核被征收土地及地上物具体情况，并委托房地产估价公司对被征收土地及地上物进行资产评估的结果；第三部分“房屋拆迁安置方式”是告知被征地人选择房屋产权调换方式或货币补偿方式安置的具体补偿安置情形；第四部分“告知事项”是告知当事人在收到《通知书》后享有的权利义务。综上所述，《通知书》应当属于行政事实行为。

　　当事人如果对《通知书》不服，提起行政复议或者行政诉讼，有关机关是否应当受理？这是在国土资源实务中经常遇到的问题。新的《行政诉讼法》于今年5月1日生效后，第二条明确规定“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条将原先的“具体行政行为”改为“行政行为”，使得行政机关作出的接受司法审查的行为外延进一步扩展，不仅包括具体行政行为，也包括行政事实行为，具体是第十二条第十二项的“受案范围”中规定人民法院受理公民、法人或其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”诉讼。修法的基本出发点是行政事实行为虽然不产生行政法律上的约束力，但是对公民、法人或第三人的合法权益仍然可能造成损害，从更有效地保障当事人合法权益出发将其纳入司法审查范围。如《通知书》在调查核实被征地人的财产上有缺漏或者资产评估标准偏低等，就有可能损害当事人合法权益。

　　当前《行政复议法》尚未修改，行政复议的审查对象仍然是具体行政行为。具体行政行为是具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为，属于行政法律行为的范畴。《通知书》作为行政事实行为应当不属于行政复议的审查对象。但目前《行政复议法》已经进入修法阶段，比照新修订的《行政诉讼法》，行政事实行为很有可能被纳入新修订的《行政复议法》的复议适用范围之中，有关复议机关应当做好《通知书》行政复议受理的准备。