执行了１０多年的农业补贴政策，随着大规模土地流转，正面临着“鸡肋”境地：继续执行，伤及真正种粮人的感情，而一旦废止，不种地但拿惯了补贴的农民，真的会对那“一毛三分钱”不在意吗？

　　针对当前现实问题，２０１５年５月，财政部和农业部联合印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，两部门选取安徽、山东、湖南、四川和浙江５个省为农业三项补贴改革试点省，并由省里选择一部分县市进行农业“三项补贴”改革试点。２０１５年安徽选择宿州市 桥区、怀远县、临泉县、凤阳县、金寨县、广德县６个县开展试点，对试点情况，记者进行了调查。

　　“普惠制”带来的“不公”

　　“这些年国家出台了不少补贴政策，种粮农民打心眼里欢迎。可补贴是按承包面积，补给土地承包者，并非我们这些实际耕作人。”安徽省寿县种粮大户胡永刚流转了１００多亩土地种粮食，他说，村里农民把土地转包给他们，除了能收取租金外，补贴款还要返还给农民。“不种粮的能得到补贴，这对我们这些坚持务农的人积极性多少有些挫伤。”

　　在安徽乃至全国，胡永刚反映的情况并不是孤例。

　　在土地流转中，土地使用、经营权转给了大户，但散户农民依然保有土地承包权，在目前农村契约约束力不强的大背景下，如果大户不能满足散户的利益诉求，散户就很可能收回土地，大户要租到土地，租金都是不包括补贴。在土地流转问题上，农民掌握主动权。

　　虽然国家粮食补贴政策要求，“谁种粮谁得补贴”，但基层落实难度很大。“现在的补贴是按１０多年前公示的土地面积和家庭情况补的，打卡到户，１０多年了，我们这里的土地没有调整，粮补都是财政直接打到卡里，一旦调整，将是一项巨大的工程，耗时耗力。”胡永刚坦言。

　　寿县双桥镇一位基层干部谈到为何不愿落实国家政策时表示，地方有自己的苦恼。“农村面积广阔、农民居住分散，有的一户农民有一二十块田，大小不一、极不规整，谁能说清具体面积有多大？该补贴多少钱？以土地证上承包面积核算补贴，成本最低、操作简便易行，也是没有办法的办法。”

　　补贴能否真正用在农业上？宿州市淮河种业有限公司总经理李清武说，２００４年刚有良种补贴时，市里统一招标，全县良种覆盖率达９８％以上。“从２００８年起，良种补贴直接打到农民账户，良种覆盖率反而下降了。”

　　“补种子”为何改成“补农民”？李清武说，为了“尊重农民意愿”这一原则，“当时，个别地方出现种子质量安全问题，统一供种，出了问题担不起责任，也是改变补助方式的原因之一。”

　　但农业补贴调整，又势在必行。安徽省农委统计数据显示，截至今年９月底安徽全省土地流转面积３６９４．４２万亩，其中耕地２８２４．９３万亩，约占全省耕地总面积的４５．２５％；水面２４７．５２万亩，约占养殖面积的２９．９５％。

　　阜阳市是安徽大粮仓，今年上半年全市新增土地流转面积４０万亩，土地流转总面积４６０万亩，土地流转率５３．５％，高出全省１０个百分点。全市５０亩以上规模经营面积１７６万亩，占流转总面积的３８％。土地流转基础上的规模经营整合了土地、资金、科技等各种要素，有利于加大科技和资金投入，有效降低单位面积的农业生产投入，大大提升了农业综合生产能力和经济效益。

　　在规模效益面前，胡永刚们的呼声越来越“响亮”。

　　调整动了谁的奶酪？

　　据财政部和农业部最新印发的《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，此次改革试点的主要内容是将三项补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。试点地区将安排８０％的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护，补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低；农资综合补贴存量资金中剩余的２０％资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，将按照统一调整完善政策的要求，以不同方式集中支持不同形式的粮食适度规模经营。

　　记者查看了安徽省６个县试点内容，基本在国家政策框架内，没有特别规定。在此之前，安徽省已经明确规定，农业补贴“国补”方面，存量补贴不变，新增补贴向新型农业经营主体倾斜。两项规定结合起来看，一方面表明安徽慎重，另一方面也说明，农业补贴调整并非易事。

　　记者调查发现，对种粮大户来说，当然是补贴越多越好，而普通农户则不反对整合补贴“做大蛋糕”，但担心“从自己碗里抢食”，更担心改革会引起流转出的地“出问题”。

　　凤阳是安徽６个试点县之一。在省城一菜市场卖菜的凤阳农民肖正海告诉记者，自家１０亩地流转给了本村一大户，每亩租金按当年６００斤小麦市价计算，价涨费涨。

　　“现在外出打工，一天至少挣２００元，相比之下，良种补贴一年每亩２０元，就像炒菜用味精，放不放都中。”肖正海说，因为补贴款都是当地农商行打到粮补卡里，每年具体多少，有哪些项目款，他其实根本没有认真算过，他真正担心的是，“有粮补款，还能说明我是农民，如果真的没有了，是不是地就不是我的了？”

　　改革会带来什么？

　　对补贴“三合一”这项改革，试点地区基层干部认为可以减少手续，降低行政成本，提高办事效率，但让补贴新政落地，还有不少难题，包括相关部门职能整合、土地面积问题、种粮直补、农资补贴依据农业税计税面积发放等。

　　“事实上，有些补贴政策难落实，很有整合的必要。”一位基层干部反映，比如小麦“一喷三防”补贴，按理说，每年４月中旬，如果补贴拨付到位，正好赶上病虫害防治，但钱到位时已近小麦收割，难起到应有作用，这样的补贴，完全可以整合起来，以县为单位，用于病虫害统防统治，能办些大事。

　　“我反对把发了１０多年给农民的种粮补贴停发，如果那样，农民肯定要求土地流转费涨价，最后还是羊毛出在羊身上。”界首市种粮大户齐岗坦言，由于流转达到了千亩以上，他享受到了小农户没有的农业补贴项目。“农资综合补贴直接给了大户，一亩地几十元，能发挥作用但不会太大，相比之下，如果能为大户争取一些示范改造、现代农业等基础设施项目资金，意义更大。”

　　“我们县没有出台针对种粮主体的直接奖补政策，考虑到种粮主体的承受能力与日俱增，我们通过对社会化服务组织奖补、对种植业保险提标扩面等其它环节的补贴以达到对种粮大户的奖补。”庐江县种植业局局长邓本宜说，通过间接补贴的形式不能解决全部的问题，但毕竟对种粮主体有益处。

　　按照新出台的指导意见，农业补贴资金可以为粮食适度规模经营主体贷款提供信用担保。对此，齐岗建议，如果上面能加大放权力度，把调剂的２０％农资综合补贴切回县里，由县选择银行合作，提供信用担保，能撬动５—６倍贷款，支持种粮大户，那样效果更好。

　　安徽省农委副巡视员胡桂芳在接受记者采访时说，安徽正在落实粮食补贴与实际种植面积挂钩的政策，建立和完善农业补贴基础数据信息管理体系，集纳农地面积、地块分布、四至界限等基础信息数据，使基层能够真正落实和甄别农户种植面积和粮食产量。“农业政策调整追求效率，同时也要兼顾公平，由于目前在多数农民看来，种粮补贴已经成为普惠性的收入福利，现有的补贴存量不宜大动，而新增补贴应主要投向农业大户、家庭农场等新型经营主体，同时避免散户农民与大户争夺补贴，保证国家惠农政策能真正落地。”

　　邓本宜建议，通过出台土地流转租金补贴、集中育秧和机械化作业等社会化服务补贴，增加农业保险品种等方式，系统性地提高对农业大户支持力度，减少土地闲置，促进耕地进一步向种粮大户集中，使粮食生产有规模、有效益。