2014年中央一号文件也指出：完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。同时规定，有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。

　　支持宅基地资本化改革

　　以经济学的相关产权理论为基础，认为农村建设用地资本化是提高农民财产性收入的源泉和实现社会福利最大化目标，而现行法律限制了宅基地的流动性、财产性，继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失。因此，国家应该对农村宅基地制度进行改革，减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权力不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素，强化农村宅基地资本属性，让农民分享城市化进程中的土地收益。

　　相反观点

　　孟勤国：农村宅基地制度是有效维系亿万农民基本生存权利的一项基本人权制度，人权高于财产权，而开禁或者变相开禁都不过是强势群体的利益诉求，会导致一部分用金钱剥夺另一部分人的生存权利。

　　陈柏峰：农村宅基地为一项社会保障福利，自由交易将损害农民权益和造成村庄内的不平等。

　　贺雪峰：宅基地资本化有可能导致进城失败农民无家可归，为保障农民返乡权利，推进宅基地资本化要慎之又慎。

　　刘锐：宅基地不具有资本属性。

　　印子：基于社会产权视角，宅基地财产权化的制度变革可能会导致“产权失灵”，带来社会风险和不良后果。

　　利益合谋：资本下乡进入宅基地领域

　　在当前的农村宅基地制度约束下，外来资本难以进入农村宅基地领域，但得益于基层政府的政绩逻辑和土地财政，“资本下乡”得到基层政府支持，双方依据各自目的对开发农村宅基地充满动力，基层政府与资本达成新的利益共同体，由此，借助基层政府，利用城镇化背景下的新农村建设，资本进入农村宅基地领域。

　　基层政府的政绩逻辑和土地财政

　　在现行制度约束下，基层政府出于自身考虑，对“资本下乡”进入宅基地领域给予大力支持：“资本下乡”可以在短期内从外在形式上快速改善村庄基础设施和村容村貌，在当前基层政府自身没有足够财力推动新农村建设的背景下，“资本下乡”所建设的新农村无疑会成为基层政府彰显政绩的“名片”。

　　项目制背景下，基层政府利用“资本下乡”对村庄进行大规模“再造”的契机，不仅可以博取政绩，同时也是以此名义套取国家各类相关支持和补助项目的最好借口。

　　基层政府出于“土地财政”考虑，以推动“新农村建设”实现农民的“迁村腾地”，从而通过土地的“增建挂钩”政策将农民集中居住后多出来的建设用地指标拿到城市中进行置换，以获得额外的土地收益。这是基层政府最大，也是最直接的一笔土地“资本化”收益，成为基层政府推动“新农村建设”的最大动力。 

　　所以，虽然国家对宅基地改革非常谨慎，但在“土地财政”和做亮点的政绩逻辑下，地方政府以“资本下乡”推动宅基地资本化的尺度要远大于国家的规定。

　　资本的逐利逻辑

　　“资本下乡”进入农村宅基地领域，通过地方政府强力支持，主要以俘获国家资源带来的隐性垄断地利和增值实现资本的逐利逻辑。在我国当前资本整体过剩和农村建设用地开发存在获利空间的背景下，资本对到农村开发地产充满兴趣，于是，利用城镇化和改善农村住房条件的机遇，资本实现了进入农村宅基地的目的。

　　地方政府引进“资本下乡”，一方面是利用资本出资建造新农村以获取政绩，即政府花小钱打造新农村亮点；另一方面，以资本打造的新农村作为动员农民集中居住的资本，从而得到农民集中居住后的建设土地指标，即通过“土地增建挂钩”的方式从新农村建设中置换出城市建设用地指标。通过国家的基础设施投入，宅基地实现了增值，而由于宅基地统一由资本开发，所以国家的无偿投资无形中被资本所俘获，资本借助于国家的公用基础投资，将宅基地上的房子卖出了一个相对较高的价格，从而获得宅基地增值收益。

　　在宅基地领域，资本获利主要是通过俘获国家投资带来的宅基地增值收益，即资本只支付盖房子的钱，却可以得到房子、宅基地和公共基础设施的总收益。

　　借助地方政府支持，资本进村垄断宅基地上农民住房的开发经营权，村民被排挤出村庄建设之外，因此，村民没有动力参与新农村公共基础设施的建设。而由于农村公共产品的“成本集聚性”，资本也不愿参与这些投资大，回报低的村庄公共品建设。村民不愿出资，资本也不愿参与，而开发商建房、售房必须有良好的基础设施，因此，开发商就需要国家进行相应投入。而为吸引社会资本参与村庄建设，地方政府只能将大量国家项目投入到难以盈利的农村公共产品中。在新农村开发过程中，政府资金与社会资本分别投入两个不同领域：在社会资本主要投入村庄房产开发和销售这些相对有利可图的领域时，政府资金则都投入到道路、桥梁、绿化、路灯、广场等基础设施和服务性公共设施，且由于这些公共投资全部由国家承担，在地方政府支持下，新村建设获得来自国家、省、市的各种项目资源。通过国家的基础设施投入，宅基地实现了增值，而由于宅基地统一由资本开发，所以国家的无偿投资无形中被资本所俘获，资本借助于国家的公用基础投资，将宅基地上的房子卖出了一个相对较高的价格，从而获得宅基地增值收益。

　　打破制度：实现宅基地资本化

　　所谓宅基地资本化，是指把宅基地资源投入市场，转化为流量的资本，这样经营者就可以以出让宅基地的方式谋取利益。而依据现有的宅基地制度，宅基地是集体所有，村民无偿使用，不能上市交易，而这显然限制了资本通过运营宅基地获利的需求。为此，资本利用地方政府支持和宅基地的从属性原则，从多个角度改变宅基地分配和使用原则秩序，打破了宅地基的无偿性、公平性和身份性限制，实现宅基地流通和资本化。

　　打破宅基地使用的无偿性原则

　　“保障农村人口居住权，实现居者有其屋”一直是立法设计我国农村宅基地使用权制度的唯一价值目标。根据我国现行农村宅基地相关法律制度，农村宅基地归村集体所有，本村村民根据需要向村集体提出申请，由村集体划拨给村民无偿使用。“我国宅基地具有社会福利的属性，因此，每个集体经济组织成员都有资格获得宅基地。集体经济组织保障每个成员获得宅基地，从而保障其基本的生存条件和居住条件。集体经济组织成员可以无偿取得一处宅基地，这也是集体经济组织成员因其成员则当然应当享有的权力，此种权力不受任何组织或个人的剥夺。”

　　而在资本占有宅基地开发经营权后，村集体分配宅基地的“无偿性”与资本的“逐利性”发生冲突，在无法突破现有宅基地制度的情况下，资本选择绕开现有宅基地制度的规定。社会资本进入宅基地领域，首先凭借资本从村委会手中接管宅基地的经营建设权，进而通过在宅基地上统一建房的方式掌握了房屋所有权，在现行法律制度中，虽然宅基地归村集体共有，但开发商建设的房屋却归属开发商私有，在开发商享有地方政府授予的卖房权力背景下，开发商通过卖房子的方式绕开了宅基地无偿使用的制度安排，表面看来，村民仍然是无偿获得村庄宅基地使用权，但在宅基地上已被资本建满房子的情况下，村民如果不先买房子，所谓享有宅基地使用权也就成了空谈，这样，资本已经通过有偿卖房的方式变相打破了宅基地制度中村民无偿使用宅基地的原则。而这也带来了一些不良的后果，即资本以宅基地资本化的方式打破宅基地的社会保障功能导致将农民中的弱势群体迅速推出农村的后果。

　　打破宅基地使用的平等性原则

　　为了防止宅基地无偿使用而带来的多占多用心理，保证农村的公平公正，国家特地通过法律法规对农村宅基地面积进行了规定。同时，与国家宅基地制度相配套，农村社会也大都形成了自己的宅基地公平分配制度。

　　资本进入宅基地领域之后，其通过在宅基地上建房的方式，不再按照村民户籍的原则平均分配宅基地，而是将宅基地作为房子的一部分，按照村民对房子的购买力来分配宅基地，即购买房子小，宅基地就小，房子大，宅基地就大的新规则分配宅基地，这种宅基地分配模式打破了宅基地分配中讲求的平等性原则，资本对宅基地的使用进行了重新规划，即按照经济贫富进行划分，经济水平高的村民自然可以买到更大的房子和更多的宅基地，经济水平低的村民则只能得到较少的房子和小面积的宅基地。

　　打破了宅基地使用的身份性原则

　　根据我国《土地管理法》第62条规定，宅基地使用权人是申请符合宅基地条件的农村集体经济组织成员。不是宅基地所在农村集体经济组织的成员，不得申请取得或者继受取得该集体经济组织的宅基地使用权。这种制度安排本身有其排他性，村民只有通过作为本村成员的身份才可以获取宅基地使用权，正是因为这种成员权，使得宅基地成为一种“共有私产”，属于全体村民所共同享有的集体财产，村民凭借身份享有这些财产。宅基地使用的身份性原则作为一种资格准入制度，保证了本村村民享有宅基地使用权利的可持续性。

　　资本进入宅基地领域后，不同于宅基地制度设计追求的长期性和可持续性，追求效率的资本强调的是在短时间内赚取尽可能多的利润，因此，为了尽快获取利润，资本需要打破宅基地使用的身份性原则。

　　在我国法律中，虽然规定了宅基地始终为集体所有，农民只有使用权，且不得买卖，转让、抵押等，但宅基地上的房屋却归屋主所有，且房屋出卖或出租后，宅基地的使用权随之转让给受让人或承租人。这就构成了宅基地使用权的从属性，因此，宅基地上的房屋一旦建成，宅基地使用权便由地面附着的房屋来确定，在资本看来，这就构成了“地随房走”的制度漏洞。

　　而“资本下乡”进入宅基地领域，进而通过在宅基地上盖房的方式虚化了宅基地所有权，这就使得原本应该是村民向集体申请宅基地的制度变成了村民向房产商购买房屋，从而将宅基地使用权资本化，而村民能够取得宅基地使用面积的大小，也需要依靠村民支付能力决定，原本无偿供给、平均分配的宅基地在资本进入后被房屋资本化，其准入制度由户籍变成了资本，宅基地使用权从“按需分配”到“按资分配”，从无偿到有偿，最终，宅基地被按照资本的逻辑进行分配，进行了一场宅基地去福利化和资本化的改造，在资本手中，宅基地的福利性质被打破，宅基地变成了资本手中逐利的工具。

　　结构之变：基层治理内卷化的形成

　　根据我国现行法律规定，农民新建房，首先村民向村集体提出宅基地申请，村集体根据村民需要划拨宅基地后，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，在不占用农用地和符合规划的情况下，由村民自行建造。而资本进入宅基地之后，资本利用“帮助”村民建房占有了宅基地之上房产的所有权，根据宅基地的从属性原则，村民建房不再需要向村集体和县乡政府审批，而是通过直接从开发商手中购买房子的方式获得宅基地使用权，这就使得资本迅速取代了村集体在宅基地分配中的作用，将原有的“国家——村集体——村民”关系变成了“国家——资本——村民”的新三角结构，而处于新结构中心位置的“私”的资本不同于“公”的集体，为了获利，对下其将宅基地使用权资本化，对上则俘获国家资源以获取宅基地升值收益。

　　内卷化指的是国家本来的“惠农”资源变成了壮大和扶持资本的资源却并没有带给农民应有的利益。在新的“国家——资本——村民”结构中，资本替代村集体介于国家与村民之间，成为新农村建设的主体，这样无论国家向农村输入多少资源，这些资源都被注入到资本主导的新农村，资本依靠国家的公共投资，占有了房屋和宅基地的升值收益，而村民要享受国家投资，却要首先购买房产商的房子。由此，资本与基层政府“结盟的全新结构将吸取大部分自上而下输入农村的资源，并不断侵蚀乡村社会的公共利益，由此导致乡村治理的内卷化。”而这种新的结构也极大影响了农民对国家的认同。

　　余论与建议

　　资本本质是追逐利润，资本进入宅基地领域，与地方政府合谋，改变了传统宅基地分配秩序，形成了“国家——资本——村民”的新宅基地使用秩序，以宅基地资本化对上俘获国家资源，对下打破了宅基地制度中所包含的社会福利和社会保障的政治含义和道德含义。尤其是导致农村中贫弱阶层被抛出农村，这种抛出不仅是从公共事务的边缘化，而是直接从物理空间的抛出，贫弱阶层因买不起村里的房子而同样失去了宅基地的使用资格，带来新的社会矛盾，并最终可能带来集体被吞噬，农民被抛弃，政治被吸纳的后果，这将对未来的中国社会带来深远影响。

　　当前农村的宅基地制度等同于农村中保障房制度，其保障了农民的住房安全，实现了“居者有其屋”的社会主义理念，是农民生活和国家稳定的重要基础。因此，在当前城市无法提供足够条件让农民进城，国家社会保障无法满足所有人需求，相关宅基地法律仍然不够完善的情况下，不能仅看到“资本下乡”的效率，也要看到风险，我国农民人数众多，且长期处于弱势地位，保障农民的居住安全是国家稳定的重要基础。因此，在农村建设过程中，应当坚持当下的农村宅基地制度，坚持农民在村庄建设中的主导地位，谨慎应对“资本下乡”，让农村继续承担国家发展的稳定器和蓄水池功能。