近年来，随着农民收入水平的不断提高，建新居、住新房，提升生活品质，已成为广大农村群众最迫切的愿望之一。然而，搬离“茅草屋”住进砖瓦房、拆除小平房翻建“小洋楼”并不是件容易的事，当农民建房的热潮不断涌动时，我们对宅基地审批的法律设定和制度建设却略显滞后，其中，农用地的转用审批更是表现的尤为突出。 

　　《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及农用地的依照本法第四十四条的规定办理审批手续。依据该规定，如果现地类为农用地，拟批准用于农民宅基地建设的，必须先经由省级人民政府批准，转为建设用地后，县级人民政府方可将其批准用于农村宅基地建设。

　　毋庸置疑，农用地转用审批制度是国家遏制地方乱批乱占农用地的有力手段。但随着时代的变迁，这一上世纪的规定在实践中不再那么易于应用和操作了。

　　地方政府： 

　　无地可批，有地不批 

　　从地方政府的层面来讲，首先县级人民政府宅基地审批权已是有名无实。过去，由于受收入水平普遍较低所限，农民建房意愿大多并不强烈，加之当初的土地利用总体规划具有一定的前瞻性，都在各既有村庄的周边划定了一定数量的预留建设用地用于安置村民的住宅建设之需，所以土地供需矛盾并不突出。但随着近年来农民“钱袋子”的日渐殷实，宅基地的需求已呈一派“井喷”的势头，有许多农村甚至出现了适龄男子无新房难找对象的现实问题。但另一个现实却是，随着国家“严守18亿亩耕地红线”政策的严格落实，绝大多数村庄已无预留或空闲的建设用地可用，若再想建房就只能向农用地内转移了。基于这样的现实，法律在此前赋予县级人民政府的宅基地审批权事实上已因无地可批而变得名存实亡了。

　　其次，从近年来的实践看，为农民宅基地报批农用地转用审批手续，已有许多现实的困局逐步暴露出来。

　　一是上级拨付地方的年度新增建设用地计划指标是地方为发展经济而竞相追逐的稀缺资源。用这些新增建设用地指标换取一个落地项目，对地方财政、税收等方面的贡献率是持续的、长久的和可观的。但若将这部分指标分配给农村建房户，相对于GDP的增长，或者是富余劳动力的安置转移，安排用于农民建房所发挥出的各类功效都显得微乎其微。将上述两者间的利弊稍加比较，地方政府对年度新增建设用地指标的投向方向也就显而易见了。

　　二是整组报批农村宅基地卷宗使地方国土资源部门疲于奔命。由于宅基地呈典型的面积小、分布广、需求量大的特征，地方国土资源部门若按正常的新增建设用地报批组卷程序执行，从论证到实施，从选址到勘测，地方国土资源部门的相关工作人员要东跑西颠查看每一宗地，其中的难度不言而喻。以笔者所在地为例，全市共648个行政村，若每村报批1户，每户按规定批准用地0.3亩，虽然涉及的土地面积仅194.4亩，远远低于历年来上级供给我市的指标数量，但在准备报批资料环节，牵涉的部门之多、踏勘的范围之广、耗用的时间之长、最终整组出的卷宗之厚重，也在一定程度上变成了基层的一种负担。

　　三是为宅基地办理农用地转用需征缴的相关规费加重了地方政府的财政负担。报省审批的农用地转用，按规定需交纳24元/平方米的新增建设用地有偿使用费，涉及耕地的，还需交纳15元/平方米的耕地开垦费。如此算来，每报批1亩新增建设用地，地方政府需上交1.6万～2.6万元的规费，由于这笔费用支出无政策支持而不能转嫁给申请宅基地的农户，所以最终由政府独立承担。地方政府的“不情愿”自然也就在情理之中了。

　　农村建房户： 

　　未批先建，既成事实 

　　从农村建房户的层面来讲。政府依法行政，依法办理农村宅基地的行政许可事项本无可厚非，且在今后也必须坚持一以贯之。但站在农民的角度，特别是那些急需建房户的角度，已不单是个人的现实需求，同样也是党的十八大提出了实现“居者有其屋”的一种具体体现。在这种背景之下，当农民的现实需求与法律的刚性约束产生冲突时，新的问题便应运而生。

　　一方面是一些村民为了自身的利益置法律规定于不顾，未批先建，只想着自己急需住房，只有把房子盖起来才能住的舒心，只有把房子盖起来帮儿子把媳妇娶进门当父母的才安心，只有把房子盖起来给儿女留下点家业才算尽心。殊不知，在这些错误想法的支配下所建成的房子却要面临因违法用地而被查处的严重后果。

　　另一方面，地方政府及国土资源管理部门面对农民宅基地的违法行为，同样面临两难的抉择。依据《土地管理法》第七十七条的规定，拆除在非法占用土地上新建的房屋是法律赋予的职责，无可厚非。但现实情况是，在农村建一处住宅，不少农民可能已倾其一生之力，一旦拆除，极有可能成为他们生命中的不可承受之重，由此引发的后果显而易见。但如果不拆除，法律的尊严如何得以维护，万一引发连锁效应，后果不堪设想。诚然，地方国土资源管理部门负有巡查监管的职能，应该在第一时间发现苗头，但法律并未赋予其强行制止违法行为的权利，而依法定程序查处，通常遭遇到的便是“建盘子（盘基）时立的案，结案时已建成了房子”的尴尬局面。

　　对策及建议： 

　　设立专项指标，实行划拨供地 

　　针对当前农村宅基地审批过程中暴露出的问题，本着规范用地秩序、保障农民权益、维护社会稳定和增强地方政策执行力的原则，对现行宅基地审批方式实施改革已是迫在眉睫。

　　作为基层执法人员，笔者结合实践工作，提出四点建议：

　　设立专项指标，实施定向投放。由国土资源部或省级人民政府负责，从每年下发地方的年度新增建设用地指标中提取一定的比例设立农用地转用专项供给农村宅基地指标，定向用于县级人民政府审批农村宅基地使用。该部分指标当年未使用的可结转下一年度继续使用，但不得挪作他用。否则，一经发现即从下一年的其他新增建设用地指标中成倍扣除；对挪用数量较大（可限定一定比例）的，还可采取从下一年起暂停其他新增建设用地审批的措施。

　　取消用地报批，转为年度报备。改变以往由地方组卷报批，待省级人民政府批准后再由地方逐户分解审批的做法，改为由县级人民政府利用年度拨付的农村宅基地专项指标，结合当年申请建房的农户数量，按照法定面积自行分解审批，并逐户做好批准位置、批准面积等基础信息的登记，待年底国土资源部组织每年一度的土地利用变更调查时对地块信息进行统一的变更报备。

　　免除相关规费，推行划拨供地。农村宅基地是农民依法享有的一类带有福利性质的用地，政府从农民手中所收钱款远低于自身报批成本，且极易背负加重农民负担的嫌疑，但若由政府独自承担农用地转用的相关规费，似乎也无处出钱。基于这一实际，可对定向投放的宅基用地实行完全意义上的划拨供地，各级都不再收取相应的规费。

　　放权地方政府，落实权责一致。实施宅基地新增建设用地指标专项投放，地方政府在报批环节获得了一定的解放，拥有了合法审批农村宅基地的权力。但这种权力是和责任对等的，比如：新批宅基地涉及占用耕地的，地方政府落实耕地占补平衡的责任不能免。这样做一是确保了政府在落实“耕地数量不减少”这一规定上的主体责任，同时也调动了各级政府对“空心村”治理和村内空闲地利用的积极性，以尽可能少占农用地。又比如：地方政府拥有宅基地审批权并不意味着可以随便用权，国土资源部每年一度的土地利用变更调查，既可通过地方报备掌握各地指标使用情况，也可以通过遥感监测实地跟踪宅基地建设情况，还可以通过“批供用补查”监管信息平台了解报备的情况。上述的这些责任，地方政府都必须完全履行到位。