徐 鸣

　　中国农民问题的核心是土地问题。从根本上讲，农村土地是农民的，农民是农村土地的主人，这是古今中外颠扑不破的真理。从历史上看，我们党实行正确的土地政策，农民就拥护，农业就发展，农村就繁荣;反之就会遭受挫折与失败。从农业现代化建设看，其滞后不可忽视的重要原因，就是农村土地权属不清晰，农民对农村土地没有归属感，农业对年轻农民缺乏吸引力。中央决定，在坚持农村土地集体所有的前提下，开展农村土地承包经营权确权登记颁证，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，这为推进农村土地制度改革指明了方向。

　　一、农村土地承包经营权确权登记颁证意义重大

　　开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发作出的一项重大决策部署，事关广大农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定全局。作为农村改革确权、赋能、搞活“三步曲”的第一步，自2009年起，中央一号文件连续7年对农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出明确要求，2013年更是明确时间进度，要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农民承包地块面积不准、四至不清等问题。对此项工作，中央以及国家有关部委专门下发文件、开会进行部署，这是一件非干不可、必须干好的大事，意义重大、影响深远。

　　首先，这是稳定农村土地承包关系的迫切需要。中央明确提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。但受历史原因和客观条件制约，土地承包内外部条件发生了较大变化，各地存在不少问题和矛盾。做好确权登记颁证，将为本轮土地承包到期后继续稳定承包关系并保持长久不变奠定坚实基础。

　　其次，这是发展适度规模经营的迫切需要。推动小规模、分散经营的传统农业向适度规模经营的现代农业转变，引导土地有序流转是重要途径。只有通过确权登记颁证，明确承包地的权利归属，承包农户才能放心流转经营权，才能推动农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，从根本上消除进城农民后顾之忧。

　　第三，这是推进农村集体产权制度改革的迫切需要。推进农村集体产权制度改革，探索农村集体经济有效实现形式，必须管好用好承包地这一重要的资源性资产。只有按照归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格的要求，通过确权登记颁证，建立土地承包经营权登记制度，才能真正把农户对承包地的占有、使用、收益等权利落到实处。

　　第四，这是维护农民土地权益的迫切需要。土地是农民的命根子。目前，少数地方存在征地过程中侵害农民权益、强迫农民流转土地等问题，农民群众反映比较强烈。搞好确权登记颁证，明确承包地归属，可以定分止争、化解矛盾、维护农民合法权益，其成果还可为土地经营权流转、抵押担保、完善涉农补贴和征地补偿提供重要依据。

　　二、江苏农村土地确权的“6543”路径

　　江苏省委、省政府高度重视农村土地确权工作，按照中央要求，从2009年起在全省开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。2015年年初，江苏省又被纳入全国整省推进试点省份。总体来看，全省面上工作进展顺利，已有13575个村开展了确权登记颁证工作，占应开展确权登记颁证行政村数91%，涉及耕地面积超过4400万亩，占应确地面积的90%;重点地区整体推进，去年选定的16个整体推进县中已有10个县进入了登记颁证前的自查自纠，其他6个县也陆续完成了外业测量工作;信息平台上线运行，省级信息应用平台建成并正常运行，13个省辖市中已有9个省辖市建立了市级信息应用平台，并实现了上下互联互通。在推进农村土地承包经营权确权登记颁证中，江苏省结合地方实际，探索出“6543”推进路径。

　　在工作步骤上，创新提出“六步工作法”。江苏省突出“试点先行、由点带面”，2014年选择16个县整体推进，2015年全省全面推开，县一级也遵循“典型引路、逐步推开”，重点选择1-2个村开展试点、解剖麻雀。经过探索实践，全省基本已经形成以“前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库”为重点的“六步工作法”。前期准备，要求充分周到，包括宣传发动、收集整理二轮承包的各种资料。入户调查，重点对农户的家庭承包状况进行摸底调查，搞清人口变动情况和种植土地的权属关系。测量制图，普遍采取“图解+实测”技术路线，在高分辨率的正射影像图上进行勾画，对无法勾画的地块进行实地测量，制作土地分布图。公示审核，将调查形成的各类成果公布于众，接受农民群众的审核与监督，确保调查结果准确无误。登记颁证，在各类调查成果准确无误、责任权利明确的基础上，县级人民政府向农民颁发农村土地承包经营权证。建档入库，及时对前期工作中形成档案资料进行归档整理，实现档案资料管理的信息化、标准化和规范化。

　　在实际操作上，注重坚持“五项原则”。农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、情况复杂，在实际操作中，注重引导地方坚持“五项原则”。依法规范原则，依照法定内容和规范程序开展确权登记颁证，做到“四到户”、“四相符”。对相关矛盾纠纷，依法综合运用调解仲裁等途径妥善解决。保持稳定原则，严禁借机违法调整和收回农户承包地，对承包地四至范围内的调查面积，经公示后据实确权登记给原承包农户，不允许收回重分或留作集体机动地使用。民主协商原则，充分尊重农民意愿，发挥民主协商和民主决策作用，土地调查、丈量、确权、登记等重大事项，由村民民主决策，结果必须得到农民同意，不能替农民做主，搞强行推动。“确地”为主原则，凡土地已经承包到户的，都要确地确权到户。对确权确股不确地的，不允许以少数服从多数的名义，强行推动农民确股。因地制宜原则，在不违反法律规定和现行政策的前提下，可以按照缺什么补什么的要求，因地制宜完善工作。科学把握进度，矛盾较多的地方，先调处化解矛盾，再进行确权登记颁证;一时无法解决的，可暂缓进行。

　　在组织实施上，把好“四个关键环节”。农村土地确权工作政策性强，涉及农民群众的切身利益，推进中必须时间服从质量，绝不能匆匆忙忙、敷衍了事。重点把好“四关”，地块指界关，在测量制图过程中，充分发挥老党员、老干部的积极作用，组织他们进行地块指认，准确勾画地块的方位四至。签字确认关，需要农民自己签字确认环节都由农民本人签字，本人实在无法签字的，履行相关书面手续进行委托代签，确保签字确认合法有效。证书到户关，在完善承包合同、建立登记簿的基础上，及时向农民颁发证书，并填写证书领取登记表，确保证书真正发放到农户手中。成果管控关，资料收集力求全面，把二轮承包时的各种台账、资料、合同、证书和手画地块示意图都收全收齐;调查摸底力求详细，认真调查共有人情况，并把农村妇女的婚姻变化作为调查的重点;公示审核力求严格，公示不少于规定时间，公示后及时发动农民群众参与审核监督。

　　在组织推动上，构建“三位一体”保障机制。着重构建政策引领、资金扶持、督查推进“三位一体”的组织保障机制，为全省确权登记颁证工作顺利推进创造条件。政策引领机制，省级层面先后出台《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》、《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作实施意见的通知》、《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》和《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施办法》，为确权工作提供政策依据。财政扶持机制，全省预算安排3亿元，目前已下拨2亿元，中央补助全部下拨到位，各地也都将这项工作经费纳入地方预算，确保确权登记颁证工作不向农民收钱，不增加村级经济负担。督查推进机制，省、市、县均形成了强有力的督查机制，定期对各地进展情况进行督查，了解工作进度，发现工作难点，帮助地方解决突出问题。同时，强化业务培训。近两年实现省、市、县、乡培训全覆盖，基层的政策素质和业务能力得到明显提升，保障了全省试点工作顺利开展。

　　总体上看，江苏省的农村土地承包经营权确权登记颁证工作开局良好、进展顺利、进度超过预期目标。但实际工作中也存在一些突出问题，如区域间工作进展不平衡、有的地方实际操作不够规范、矛盾纠纷调处难度大、操作层面存在政策缺失等等。这些问题有待在以后的工作中切实加以解决。

　　三、明白无误地把权益交到农民手中

　　农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及面广、政策性强，任务艰巨、责任重大。下一步，江苏省将深入贯彻落实习近平总书记视察江苏时的重要讲话精神，本着“三严三实”的工作作风，倒排时间进度，坚持问题导向，坚持进度和质量“两手抓”，确保试点工作平稳有序推进，明白无误地将土地权益交到农民手中，与农民一起守住耕地保护的红线。

　　一是组织成果验收，加快实施进度。按照“两级验收、分级负责”的办法，对前期整体推进的16个试点县(市、区)进行检查验收，总结推广先进经验和成熟做法，督促不平衡地区抢抓进度、整体推进。

　　二是平台互联互通，管控确权质量。在省级确权登记颁证信息应用平台基础上，加快市县平台建设，特别是县级数据库和登记业务系统建设，并实现与省级平台的有效对接，形成省市县互联互通的信息平台。依托平台加强对确权成果治理的管控，确保“确实权、颁铁证”。

　　三是严格依法推进，保持社会稳定。推进确权登记颁证不可避免出现这样那样的问题，坚持严格依法办事，周密细致做好工作，妥善调处好各类矛盾纠纷，推进确权登记平稳有序，维护农村和谐稳定。(作者系江苏省委常委、副省长)