为充分发挥农村土地的财产效用和融资功能，有效破解农民融资难、融资贵等问题，各地创新试点试行以农村土地流转收益保证贷款为核心的农村金融融资模式。土地流转收益保证贷款有效利用了土地资源价值，为农民融资开辟了新渠道，对推动农民增收、农村发展和农业转型具有重要意义。然而，农村土地流转收益保证贷款试点在推进过程中，仍然存在一些不容忽视的问题。本文在分析了农村土地流转收益保证贷款试点现状、存在问题的基础上，提出了政策建议。

　　一、发展现状

　　(一)基本涵义

　　农村土地流转收益保证贷款是指在不改变土地承包经营制度、不改变土地的农业用途、不附带各种政策补贴的前提下，本着自愿的原则，农民与农民专业合作社(担保公司或其它第三方组织)(以下简称第三方组织)签订土地流转合同，并由第三方组织向涉农银行机构提供保证担保，涉农银行机构在第三方组织承诺的范围内发放贷款给农户的金融产品。

　　(二)结构及内容

　　贷款对象是已经取得《土地承包经营权证》的农户;贷款用途主要用于农户种植、养殖和生活消费资金需求;贷款额度小于等于土地流转收益评估价值的70%;贷款利率按现行基准利率上浮30%;贷款期限综合考虑额度、贷款用途、偿还能力、生产经营周期和《土地承包经营权证》剩余承包期等因素，与贷款人协商确定。借款人男性年龄+贷款期限≤65周岁，女性年龄+贷款期限≤60周岁。

　　(三)地方政府支持情况

　　一是建立土地流转融资平台。成立农村综合产权交易服务中心，承担农村土地承包管理、确权发证、流转土地经营权证的登记、抵押、转让、注销、矛盾调处、信息发布、抵押登记地流转信息发布、政策咨询、项目推介、合同签订等指导服务。贷款过程中的土地评估、登记等不收取任何费用。

　　二是建立贷款风险分担机制。制定出台《惠农信贷周转保障基金管理暂行办法》，由各级财政补贴一部分、争取中央财政支持一部分，共同形成惠农信贷周转保障基金，当贷款出现不良时，对涉农银行机构按照适当比例进行代偿，分担金融风险，促进土地流转收益保证贷款的可持续运行。

　　(四)取得的成效

　　通过规范农村土地流转，开展土地流转收益保证贷款试点，农村贷款难问题得到缓解，农民申请土地流转收益保证贷款的意愿不断增强。以河南新野为例，2015年12月末，该县农村信用联社共向包括农户、家庭农场、合作社、农业产业化龙头企业等发放贷款800万元，惠及农户3000多户，贷款投放量和放款户数量均呈上升趋势，主要用于支持农户养殖和生活消费资金需求。

　　二、农村土地流转收益保证贷款面临的困难

　　农村土地流转收益保证贷款试点，是更有效服务“三农”的一次有益尝试，在制度设计上进行了超前谋划，在实际操作中进行了具体完善。但是在推进过程中仍面临以下一些困难:

　　(一)存在法律障碍

　　土地流转收益保证贷款的实质是土地承包经营权抵押融资，但目前《农村土地承包法》和《物权法》都对土地承包经营权抵押进行了限制，这些限制阻碍了土地的要素市场化和资本化。尽管全国人大常委会已通过关于授权在232个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定;但毕竟是暂时调整，只限试点区域，也不利于其它非试点地区的探索和全面推广。以河南新野为例，据对该县10家银行机构调查显示，7家认为贷款风险大是开展这项业务的主要障碍。

　　(二)政府确权登记工作有待完善

　　以河南新野为例，由于农村集体土地确权和登记工作起步不久，目前，该县仅6个乡镇的土地确权工作能够适应试点工作开展需要，其他镇的土地确权工作并不完善，农民土地产权不清、权利主体不明、界限模糊、面积不准的现象大量存在，同时确权登记成本较高，涉及环节较多，手续繁琐，影响土地流转收益保证贷款工作的推广和实施。

　　(三)土地流转的中介组织机构不够健全

　　目前，缺少完整的土地流转交易市场，土地流转的信息传播渠道不畅通，一旦借款人出现违约，可能导致不能及时收回贷款，制约涉农银行机构构开展土地流转收益保证贷款的积极性。此外，农民土地承包转让价格变动频繁且不稳定，乡与乡、村与村、地段与地段的价格不等，无法科学定价。目前尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，土地实际价值难以合理确定，加大了土地流转的难度。

　　(四)风险分担及补偿机制有所欠缺

　　土地预期收益受天气、地理环境、农业政策等因素影响，可能变动很大，一旦预期收益下降，农民可能难以按期偿还贷款，专合社也难将土地承包经营权转包出去，贷款难以收回。土地预期收益的不稳定使得土地流转收益保证贷款面临很大风险。因此，有必要进一步研究和探索，尽快建立由农民、物权融资公司、银行和保险等主体共同参与的风险分担机制。

　　(五)物权融资担保相关制度尚待完善

　　一是定价机制不科学，“小产权”难以对接“大金融”。农村大部分产权局限在乡村范围内经营和流转，且以农户、农民专业合作社、家庭农场为主体的产权确立、运用、流转等信息没有集中收录和查询平台，又缺乏进入以企业法人、个体自然人为主体的征信系统的通道和方式，不利于趋向集中统一经营的金融部门对各类涉农主体开发利用农村“三资”的准确判断、合理预期和足额支持。

　　二是交易流转不配套，“小产能”难以对接“大市场”。尽管土地流转服务体系已实现乡、村全覆盖，但交易流转的基础如确权登记、评估定价、处置变现以及与市县等区域农村综合产权交易市场的对接等存在配套缺陷和路径梗阻，全县集体土地和家庭承包土地流转规模仍然有限。且大部分农户是自己承包自己经营的“小产能”，难以与全国甚至全球农产品供求大市场进行有效对接。

　　三是产权运用不可逆，“小产出”难以对接“大政策”。土地等涉农经营权一经运用在一定生产周期内难以逆转，如果市场变化、政策调整，农户“小产出”只能被动接受。近年来各级各类政策重心越来越向农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体倾斜，农户“小产出”往往难以达到享受政策门槛，导致自给自足的农户家庭经营内卷化现象出现。

　　以上因素的存在导致产权作为要素难以规模集约投入，作为商品难以集中连片流转，作为物权难以发挥大额融资担保等权能。

　　三、推进农村土地流转收益保证贷款的政策建议

　　(一)完善政策法规体系,修订相关法律制度

　　为健全农业融资方式，建议在全国人大常委会授权暂时调整实施相关法律法规的基础上，对《物权法》《农村土地承包法》和《担保法》等现有法律及相关政策法规制度进行修订，从根本上消除土地流转收益保证贷款的法律障碍，以实现农村土地资源的市场化配置。

　　(二)完善土地流转服务平台与制度体系

　　一是加快土地等农村产权的确权工作，明确权属归属，为农村产权的价值评估提供依据和基础。二是建立权威的农村土地承包经营权价值评估中介机构。制定科学的评估标准，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，合理确定土地承包经营权价值。三是完善土地流转市场体系，加快县、乡、村土地流转服务机构体系建设，完善土地流转纠纷仲裁机制，推动市场健康有序发展。同时,逐步引进独立的社会中介机构参与土地流转服务，形成市场化的交易服务机制。

　　(三)完善土地流转收益保证贷款配套政策

　　落实土地流转收益保证贷款风险补偿基金。建立健全政策保险、政府贴息、基金补偿的多重风险保障补偿机制。加快组建农业融资担保机构，鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，扩大农业保险覆盖面，探索多种担保方式，切实防范此类贷款的信贷风险。加强对试点工作的政策保障，在法律规定未明确、新农保未全覆盖情况下，将现已试点的农村土地流转收益保证贷款视为金融创新性贷款，允许其在一定时期内继续发展，并给予相关政策扶持。

　　(四)探索推动物权融资公司的建立及市场化运营

　　在试点初期，建议由政府成立国有独资的物权融资公司。当农民正常归还银行机构借款后，物权融资公司与农民达成的流转合同可解除。否则，物权融资公司将获得的农民土地承包经营权在原承包期内另行发包，将发包获得的款项归还金融机构贷款，待新承包期限届满后，再将土地承包经营权退还给借款人。当物权融资公司达到一定规模时，考虑引进一些社会资金，做大物权融资公司，让其具备自我运转的能力，真正发挥保证功能，形成良性循环，并在适当时机进行市场化改革，实现物权融资公司的市场化运营。

　　(五)探索实施现金流支持型涉农信贷资产证券化试点工作

　　土地流转收益保证贷款的结构设计为证券化预留了空间，以河南新野现有土地转包或出租价格看，农户每亩土地的出租价格为600至1100元不等，通过县级物权融资公司的建立以及惠农信贷周转保障基金的设立，基本可以保证农户土地流转收益现金流的稳定和风险的可控。因而，土地流转收益保证贷款也可以作为资产证券化的潜在品种之一。信贷资产证券化可使缺乏流动性的资产转变为流动性高、可交易的证券化资产，可使涉农银行机构能够补充资金，有利于新增“三农”领域贷款发放，缓解农民“贷款难”问题。(人民银行河南省新野县支行何虹)