农村耕地规模化经营，在农村深入改革中第一次被提了出来，这是社会发展的必然，是农业现代化的要求，是中国农村改革由提高生产的积极性进一步深入提高土地的产出效益的必然选择。这不是对旧的计划经济体制的回归，而是生产力发展的新探索。 

1982年全国推广实行家庭承包责任制，该制度在创立之初为解放农村生产力和提高劳动生产率作出重大贡献，几乎在一夜之间就解决了全国大部分地区农民的饥荒问题，也极大地促进了农业生产的发展和农产品产量的提高。但同时农村耕地也被高度零碎化、分散化，农业生产率无法得到更大提高。

中央很快意识到这个问题，1984年中央一号文件提出鼓励土地逐步向种田能手集中，1986年中央一号文件再次提出：“随着农民向非农产业转移，要鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。”自20世纪80年代末开始，农村经济形势发生了很大变化，农产品供求格局发生历史性转变，由“供给制约”转化为“需求制约”，农产品供求市场从以总量矛盾为主转向以结构矛盾为主，农业增长开始从单纯的数量型增长向以数量和质量同步增长并以质量为主的增长型转变，农业专业化、产业化、现代化和品牌化的市场需要与小农户的分散化经营形成了深层次矛盾，这种形势再次引起了中央的高度关注。 

为解决农业发展中的深层次矛盾，克服小农生产的种种弊端，不断解放农村生产力，1987年，在国家主导下，江苏苏南、贵州湄潭、山东平度、广东南海、浙江温州、北京顺义、湖南怀化和陕西延安等地开始进行农村土地制度改革试点工作，分别就土地适度规模经营制定了内容不同的试验方案，开展了各具特色的试验研究，拉开了中国土地发展适度规模经营的序幕。

同时，中共中央、国务院在政策上继续谨慎推进土地规模化经营改革。1988年，中共中央、国务院在《关于夺取明年农业丰收的决定》中指出：“少数确实具备条件的地方，在尊重群众意愿的情况下，可以引导农民实行适度的规模经营，以进一步提高农业劳动生产率。”1990年，邓小平指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”这是国家首次指明未来农村土地经营道路的发展方向是农村土地规模化经营和集体经济。1990年12月1日，中共中央、国务院在《关于1991年农业和农村工作的通知》中提出：“在少数确有条件发展农业适度规模经营的地方，根据群众的意愿，可以因地制宜地作适当调整，但决不可不顾条件强行推行。”随后， 在1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、1995年《国家体改委1995年经济体制改革实施纲要》、1998年《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和2003年《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》等文件中，中央再次指出农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。党的十六大、十七大延续了农村土地可以发展适度规模经营的政治立场，鼓励农民在依法、自愿、有偿的前提下，进行土地承包经营权流转，逐步发展土地规模经营。