耕地规模经营对农业现代化的发展来讲无疑显得必要且可行，特别是随着农村土地流转市场的完善和大量农村剩余劳动力的转移，我国已基本具备了在部分第二、三产业发达地区发展耕地适度规模经营的环境。只有综合考虑耕地规模经营的优势及弊端，在体制上进行一系列的改进，方能更有利地发挥规模经营制度的长处。 

一、回归法律规定的统分结合双层经营体制，发展多元化经营模式

《中华人民共和国宪法》第8条和《中华人民共和国物权法》 第124条规定，我国农村的基本经营制度是实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但事实上自人民公社解体后，我国农村在2—3年时间里就从仅有“统”的公社统一集中经营时期进入仅有“分”的家庭承包分散经营时期。虽然“统”或“分”的土地经营模式都在创设之初迸发出强大的生命力，却因受“左倾” 或“右倾”主义思想影响两者几乎没有在同一时期内并存，法律规定的“统分结合双层经营”模式在我国一直没有实现。因此，我国目前的农村土地经营制度首先应回归法律规定的本来面目。根据各地地貌、气候、水分、土壤等自然条件并结合当地经济发展水平、市场发育程度、农村组织强度、资金、技术和村民意愿，实行有“统”有“分”的双层经营体制，“一刀切”发展多元化经营模式， 具体建议模式如下。 

1.集体经营管理模式

集体经营管理模式指农村集体经济组织将村内耕地进行统一管理和经营。由于我国农村并没有“集体经济组织”这样专门的经济管理机构，只有“村民自治委员会”负责办理本行政村的公共事务和公益事业，而村集体内公共行政管理事务又相对较少，故可由“村民自治委员会”兼任“集体经济组织”这一经济管理机构，就农村土地的经营管理形成类似“有限责任公司”的组织模式，由村民组成村民大会（类似股东大会），村委会组成决策机构（类似董事会），由村会计和外聘的、具有农业背景的大学生或农经办人员组成监督机构（类似监事会），共同参与管理本集体经济组织所有的耕地。 

2.家庭经营模式

家庭经营模式是指农村集体经济组织的农户家庭全体成员作为承包方（一个生产经营单位），承包本集体的土地，对于承包地按照本集体经济组织成员人人有份的方式进行承包。 

3.对外托管经营模式

对外托管经营模式是指农村集体经济组织及其成员依据合同约定将自己所有或承包的耕地委托给受托方当事人，在土地托管经营期间，土地的资产收益权归受托方，由受托方每年向集体经济组织及其成员支付占土地经营净资产一定比例的费用。 

4.合作经营模式

合作经营模式是指农村集体经济组织内部成员之间或内部成员与外部成员之间进行合作的土地经营模式。合作经营组织不改变农民对承包土地享有的承包权，只是改变土地的经营管理模式，由单一农户经营变为合作组织的统一经营。农民可以用土地、资金或劳务入股，也可以直接参与合作组织的土地经营管理或退出土地种植领域坐收入股土地或资金的股利分红。 

二、实行耕地的规模化、功能化和区域化经营

小农经济由于过度分散不适合现代农业生产力发展的需要，耕地必须走规模化、机械化、专业化经营道路。但我国耕地分布极不均匀，各地气候、土壤、地形、水文条件差异很大，因此，我国应针对各地具体特点和耕地分布情况，建立不同功能的耕地区域，在18亿亩耕地红线内大兴各种农产品基地。 

在耕地主要集中区建立大型的商品粮基地，主要负责全国商品粮生产，商品粮基地内全部实行农业科技指导、规模化经营、机械化操作、市场价供应（市场价低于、等于或略高于成本价的，由国家对农民进行高额农业补贴），保证商品粮基地产量大、质量高、 绿色环保、科技含量高、经济效益好。商品粮基地属于国家所有，国家通过商品粮基地保证粮食安全和粮价平稳，商品粮基地范围内耕地永不得被征收。 

在全国各乡镇农村按照耕地面积和人口数量建立分散的农村口粮自留田，农民的口粮田不得转让，可通过出租、转包、互换、作价入股或其他方式流转，但年限不宜超过3年（可续期流转），保证农民生存所必需的口粮。 

除商品粮基地和口粮自留田外，剩余耕地由农民或集体通过流转方式进入市场自由交易，建立私人农场或集体农场，允许从事其他农业用途的种植（如获利较高的经济作物、药材作物或特色农作物等）。 

三、改革农村金融制度，扶持农民自我发展

农村发展除需具备资源要素和人力要素外还需具备资本要素，若没有金融资本的扶持，土地规模经营根本无法开展。故应加快农村金融体制改革，激活农村土地融资功能，建立健全相关金融制度。 

1.设立土地银行，发挥土地融资功能

农村建设用地拥有可观的市场价值，作为不动产进入抵押市场进行土地融资在法理上没有任何障碍。农村合理规划后可节约出大量富余建设用地，这些土地进入市场融资或交易并不会影响到农民住宅权和农村公益建设用地需求。故应允许集体经济组织将本村的部分建设用地使用权作为抵押物成立农村土地银行，发挥土地融资功能，用于村民农业生产贷款。 

2.成立农民信用合作组织，进行小额信贷服务

《中华人民共和国农民专业合作社法》没有赋予农民组建信用合作组织的权利。然而，在世界各国，信用合作都是合作社的重要组成部分，与其他消费合作和生产合作相比，信用合作的规模更大，所占的比重也更高，因为信用合作是其他合作的基础和条件，只有解决了信贷问题和资金问题，其他合作才得以有效开展。 

3.健全农村贷款保险制度，降低农业贷款风险

农业是周期性活动，从播种到收成再到收入过程漫长，盈利较少，且受气候、市场、政策等影响较大，风险较高，故应建立农村贷款保险制度，以降低或者转移金融机构为农户发放贷款的风险顾虑。 

4.建立农业发展投资基金会，扶持潜力农业发展

通过农业龙头企业、地方政府、农户和社会人员来募集资金建立农业发展投资基金会，对于银行不愿贷款而合作社又无力贷款的风险较大的农业产业，由基金会对农业产业项目的实际情况和前景进行审查后发放农业投资基金，扶持有巨大潜力的农业产业发展。 

四、完善粮食保护价的制定程序

《价格法》第29条、《农业法》第33条和《粮食流通管理条例》第28条规定国家可以在粮食供求关系发生重大变化时实行粮食保护价，但对保护价数额如何制定却欠缺必要的程序性规定。事实上，粮食保护价与粮食市场价具有极大的相关性，当保护价高于市场价时，市场供求关系和价格对调节粮食生产失去作用，使农民在粮食生产过剩情况下依然受保护价诱导继续盲目扩大生产，农业生产结构无法有效调整；而保护价低于市场价时，由边际成本增加导致获利减少甚至亏损，以致农民大量抛荒耕地使粮食产量下降引发粮食安全危机。因此保护价具体数额的确定至关重要，单由任何一方（国家、粮商、农民）制定均可能因立场不同导致利益的倾斜，所以应实现参与主体多元化、制定标准公开化、保护价格（随国内国际情况）浮动化，保护价和农业财政补贴两手并用，从而达到国家、粮商、农民利益的和谐统一。