宏观调控通常运用财政政策和货币政策进行。如果经济过热， 需要降温，通常通过减少财政投资和提高银行利率等手段。由于我国经济运行的特殊性，2004年上半年，中央在实行稳健的财政和货币政策之后，首次明确了运用土地政策控制投资所需的大量建设用地，土地政策与财政政策、货币政策一并纳入国民经济宏观调控序列。运用土地政策调控宏观经济运行，正是认识到了土地这一重要的生产资料在我国经济运行的特殊作用。 

1、财政政策与货币政策的局限性

针对2003年下半年以来经济运行情况，中央开始运用财政政策和货币政策调控宏观经济。2003年，由于受“非典”疫情的影响，中央实行的是积极的财政政策和稳健的货币政策。 

2003年，财政政策对宏观经济的调控并不是减少政府的财政支出，而是主要在财政支出方向上作了重要调整。2003年仍然安排国债项目资金1 444亿元，但国债重点投向农村和中西部地区，投向科技教育和生态环境建设，特别是公共卫生建设。同时，加大了财政转移支付力度。2003年，中央财政用于地方的财力性转移支付1 912亿元，比2002年增长17.9%。 

2003年实行稳健的货币政策，加强了对宏观经济的“预调”和“微调”。主要目的是减少市场上的货币流通量。采取的主要措施有：发行中央银行票据500亿元， 对冲市场货币量；2003年8月，央行将金融机构存款准备金率从6%提到7%，减少商业银行的可贷款货币量；冻结商业银行1 500亿元超额准备金；从2003年上半年新增贷款1.8万亿元，减少到下半年不到1万亿元，有效减少货款数额。 

2004年，仍然实行积极的财政政策，但减少长期建设国债发行300亿元；国债投资主要重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要；同时，调整财政支出结构，对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算，增加“三农”支出300亿元，并开始着手减免农业税。 

在货币政策方面，央行采取的主要措施有公开市场操作、提高存款准备金率、 再贷款浮息、实施差别存款准备金率制度等。2004年4月11日，央行提高金融机构存款准备金率0.5个百分点，直接减少了商业银行可用资金l100亿元；4月12 日开始，银行间市场拆借和回购利率均比上月上升20个基点；同时，国务院开始调整投资项目资本金比例：即钢铁行业由25%及以上提高到40%及以上，水泥、 电解铝、房地产开发项目（不含经济适用房）由20%及以上提高到35%及以上。并开展了对钢铁、电解铝、水泥、房地产、汽车等行业的重点专项检查。 

这些针对部分行业投资过热的政策，有效地减少了市场的货币供应量，从而有效地减少了这些行业的资金来源，在相当大的程度上控制了投资增长过快和投资结构不合理的问题。但是，这些政策要更有效地发挥作用，还需要土地政策的密切配合。这是由于这些政策具有以下局限性： 

第一，这一轮投资过热的资本主体是社会资本。1993年和1996年的投资扩张是以中央政府和地方政府的财政过度投人为特征的，在那两次的社会投资总额中， 财政投入占总投资的50%~70%。因此，减少中央和地方财政的直接投资，就能迅速减少社会总投资量，从而达到迅速降低投资增长速度和缩小投资规模的目的。 但此次不同。据国家统计局统计分析显示，2004年前5个月，全国城镇投资中的国有及国有控股投资同比增长只有33.3%，而民营企业投资增速则高达70%。民营投资占全社会投资的比重也由1994年的31%上升到2004年上半年的50%左右。 当时高达22万亿元的民间资本，在股市低迷的状态下，急于投向利润高的行业。 同时，据外汇专家分析，2003-2004年流人中国的国际“热钱”达1 300亿美元， 这些国际“热钱”也主要投资股市和房地产。 

第二，地方政府推动经济过热。财税体制改革后，地方财政基本上是“吃饭” 财政。但地方政府又必须出政绩，实现年初的GDP增长指标，就必须增加投资。 增加投资主要依靠两个手段：其一是地方政府低价供给土地，吸引投资。这一时期，许多地方出现了零地价供地、低成本供地等现象。一方面低地价吸引投资于工业项目，另一方面低地价吸引投资于旧城改造。其二是通过以土地出让金为主体的土地收益来投入城市基础设施建设，加大投资。据调查，由于地方财政投资能力较弱，地方政府直接投资的资金主要来自土地出让金和与土地相关的地方税收。据国土资源部统计，2003年全国土地出让成交价款达5 421.3亿元，政府取得出让金总额达1 799.1亿元；2004年这两项分别为5 894.1亿元和1 704.72亿元。可见，市、 县财政每年可取得1 700亿元左右的土地出让金，这是政府投资城市基础设施建设主要的资金来源。所以，即使是在宏观调控政策如此严厉的情况下，2004年5月份，新开工项目仍达12 872个，是第一季度月平均新开工项目的2倍。 

第三，市场资本利率的提高，不足以较快地影响投资增长。2003~2004年， 投资过热行业基本上处于暴利阶段，并引致煤炭等能源工业也处于暴利阶段。资本利息率提高所增加的生产成本还无法冲抵或较大幅度减少投资所带来的利润。 因此，这些行业仍然处于投资热点，如房地产业一直到2005年4月、5月份中央接连下发三个文件，采取更加强硬的针对性措施，投资和房价的“双高”局面才稍有缓解。 

2、土地政策的特殊作用

2004年1月13日，曾培炎副总理在视察国土资源部时指出，“重点抓好规划的实施管理，加强资源供应的宏观调控”，从而第一次明确要求国土资源部要运用土地政策参与国民经济的宏观调控；国土资源部在2004年2月11日下发的《关于认真组织学习贯彻<曾培炎副总理在视察国土资源部时的讲话>精神的通知》中第一次明确了自己的责任，“一定要加强国土资源供应的宏观调控”。2004年3月10日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上谈到国土资源管理工作时进一步明确指出，要“充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”，从而正式确立了国土资源部作为宏观调控部门运用土地政策参与国民经济宏观调控的职能。温家宝总理在2004年的《政府工作报告》中，明确提出当年宏观调控的主要措施之一就是依法加强用地管理：要求“对不符合国家产业政策和行业准人标准的建设项目，一律不得批准用地”；“继续清理开发区，整顿规范土地市场”。 

中央之所以将“地根”作为与“银根”同等重要的宏观调控措施，就在于我国土地资源配置的下列特殊性。 

首先，我国城镇国有一级土地市场是政府垄断市场。一切投资都需要落实到用地上，而一切项目用地的申请都必须是国有建设用地，并通过政府控制的一级土地市场取得。当前，城镇国有土地使用权的供应存在行政划拨供应和有偿出让供应两种基本方式。而行政划拨供应土地则严格局限在《划拨用地目录》中所规定的国家公益性和国家重点建设项目上，一般的经营性投资都不可能以这种方式取得土地。在一级土地市场上，工业用地一般以协议出让方式，房地产开发用地则是通过招标拍卖和挂牌出让方式进行。由于政府是土地的唯一供应方，可以通过管制政府的土地供应，实现对项目投资的控制。 

其次，土地利用总体规划对土地用途改变和土地利用实行严格控制。土地利用总体规划是我国土地资源在时间、空间和产业间配置的根本法律依据。根据《土地管理法》和土地利用总体规划，我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地向建设用地的转移：通过年度利用计划指标的下达，确定各省、市、县的农用地转为建设用地的数量。对已用完这一指标的地区，则不再批准项目用地。因此，土地利用总体规划及其土地利用年度计划是规范土地资源配置的强有力手段。 

最后，政府通过统一征地实现对新增建设用地的完全控制。当前，项目用地主要是申请国有建设用地，集体建设用地只有办乡镇企业、乡村公益事业等才能使用，而且除乡镇企业因破产、倒闭等情形外不得进入市场流转。因此，政府可以通过征地审批程序实现对项目用地的控制。