土地是人类生存和社会经济发展的重要物质基础，是区域可持续发展的基本保证。我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。我国以仅占世界8%左右的耕地，承载着世界22%的人口。更为严峻的是，我国有限的耕地资源还在持续减少。目前，我国耕地只有18.26亿亩，人均不足1.4亩，还不到世界人均水平的40%。

我国人多地少与土地粗放利用并存，新增建设用地规模过度扩张，用地结构也不够合理，土地的粗放利用进一步加剧了人与地的矛盾。当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，我国人口还将继续增加，经济建设占用一定数量的耕地不可避免，同时为改善国土生态环境，还必须留出一定的生态用地，因此土地供需矛盾将日益尖锐。在我们这样一个发展中的人口大国，土地问题始终是现代化进程中全局性、战略性的重大问题，必须坚持最严格的土地管理制度，节约集约用地，坚守耕地红线。 

一、节约集约用地，坚守耕地红线

党中央、国务院对土地管理工作高度重视。胡锦涛总书记多次强调，要严把土地闸门，落实最严格的耕地保护制度。温家宝总理在2007年的《政府工作报告》 中明确指出，要把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。 

节约集约用地，坚守耕地红线，必须做好如下几项工作： 

1、发挥土地利用规划、计划的调控作用

要围绕保护18亿亩耕地这条红线的总目标，科学修编《全国土地利用总体规划纲要( 2006-2020)》，分解落实耕地保护目标。要严格执行土地利用规划、计划，确保全年实际新增建设用地控制在年度计划指标之内。凡年度实际新增建设用地超出计划指标的，要追究责任。 

2、依法依规、有保有压的原则，严把土地供应闸门

要严格执行国家产业政策和供地政策。对国家交通、能源、水利等基础设施用地，以及与群众生活密切相关的水、电、气等城市基础设施用地，要进一步提高供地效率，积极搞好服务。凡国家规定的禁止类项目，一律禁止供地。严格实施调整后的城市建设用地审批管理，防止建设项目中的搭车用地。对城市农用地转用和土地征收方案要严格审查把关。 

3、推进节约集约用地

要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约”的原则，充分利用闲置土地，提高土地利用效率，保障必要的建设用地。要建立完善节约集约用地的标准体系。认真落实土地管理经济调控政策。全面落实调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税，以及将土地出让收入纳入地方财政预算等各项规定。 充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。在继续规范经营性用地出让的同时，全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度，实施全国统一制定的工业用地出让最低价标准，切实加强对土地市场的监管。 

4、调动农民群众保护耕地的积极性

要坚持以建设促保护，加强基本农田建设和土地整理，促进新农村建设和现代农业发展。耕地不仅是最重要的生产资料，也是农民最基本的生活保障。对必需的建设用地，要按照控制征地范围、拓展安置途径、完善补偿标准、规范征地程序的原则，切实维护被征地农民的合法权益，确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。凡不落实被征地农民社会保障费用、不履行征地报批前告知、确认、听证等程序的，一律不予报批征地。 

5、落实耕地保护目标责任制

要加强土地监督检查。严格实施国家土地督察制度，全面加强土地督察工作。 通过采用科学手段进行执法检查和实地核查，严肃查处土地违法违规案件。对存在问题较多的地区，要责令限期整改，并落实问责制。要加大土地违法违规案件的查处力度。集中查处一批重大土地违法案件。特别是对违反土地规划、突破年度计划、侵害农民利益的重大案件，要加强督办，严肃查处。 

6、加强土地管理基础工作，不断加强基层建设

要按照国务院的统一部署，认真组织开展好第二次全国土地调查，查清我国土地特别是耕地和基本农田的“家底”，完善土地调查、土地统计和土地登记制度。 要适应新形势新任务的要求，进一步完善管理体制，提高队伍素质，不断提高国土资源系统贯彻落实科学发展观的能力。各级国土资源部门要切实负起责任，坚持原则，依法行政。要切实加强基层国土资源所建设，充分发挥其作用。 

二、充分发挥土地生态功能，为国土生态安全提供用地保证

土地生态是土地各组成要素之间，及其与环境之间相互联系、相互依存和制约所构成的开放的、动态的、分层次的和可反馈的系统。该系统是一个由土地、自然环境、技术、政策、人等生态因子组合而成的有机整体，系统中的任何一种因子的变化都会使自然界原有的土地生态平衡被打破，尽管土地生态系统自身具有一定的恢复功能，但这个功能是有他自身的限度的，超过了这个限度将不能恢复。土地生态建设是在对土地生态要素的损害源、受损范围、受害程度以及生产力水平、资源状况等方面综合研究分析的基础上，提出整治土地、恢复和增强生态功能的生态重建方案并组织实施的过程。 

土地资源开发利用中要做好土地生态规划，根据生态学原理，以提高区域土地生态系统的整体功能为目标，在土地生态分析、综合评价的基础上，提出优化土地生态系统结构、格局的方案和对策建议。土地生态规划一定程度上可以理解为土地利用规划的专项规划，在实际工作中有两种方式：一是以土地生态评价结果为基本依据来布局和安排各类土地生态系统的比例和空间分布格局，这种规划对社会经济因素考虑相对较少，因而所得出的用地结构和布局规划方案在某种程度上可称为理想土地利用结构和布局模式；二是在充分考虑土地生态评价结果的同时，还要综合考虑经济社会发展规划、土地供给能力和各项建设对土地的需求，据此编制土地利用结构与布局规划方案。后一种规划结果既符合生态学原理，又满足了经济社会发展的需求，因而更有实用价值。土地生态规划的研究方法主要有两种：一是土地系统的生态功能分类研究法，根据各个土地个体生态功能属性上的差异性而进行的群类划分，它是选择优化各种土地利用方式的依据之一；二是把各种土地功能类型落实到具体空间上、并侧重于各种功能类型土地的空间相互关系分析。 

土地生态安全是土地资源持续利用的核心，推进“生态优先”的土地利用战略，把资源开发利用与生态建设、环境保护结合起来，推行生态环境友好型的土地利用模式。在土地沙漠化生态敏感区，营造风沙区防护林体系，建成林、灌、草相结合的防风固沙林网，遏制沙进人退的被动局面；在水土流失生态脆弱区，以小流域为单元实行综合治理，把水土保持与农民脱贫致富结合起来，着重解决宏观生态建设与微观农民收益的目标错位问题，推进人地和谐发展示范区、土地生态实验区建设；在重要水源涵养区、生态保护区，禁止和限制土地开发，建立和完善生态补偿机制，倡导“绿色”规划理念，优先保护重要生态功能区，提高土地生态服务价值与效益。

三、因地制宜，分区发展

我国地域广阔，必须根据各地的具体情况制定土地利用战略。针对我国土地资源安全形势的区域差异特点，实施区域化土地资源安全战略。东部沿海地区是我国人口、工业和城市分布最稠密、经济增长最快的核心区，应当重视区域资源优化整合，适当调减耕地保有量和优化区域布局，建立土地储备制度，推进土地集约利用，控制低效开发和加强监督管理。西南地区是世界三大喀斯特集中分布区之一，土地资源安全战略应结合扶贫开发与退耕还林工程建设，推广石漠化土地整理模式与改造技术，改造石旮旯地（以石头为主的耕地）成为基本农田。东北与中部农区，是我国重要的商品粮生产基地，土地资源安全战略应以保障国家粮食安全和促进农民增收为重点，构建耕地健康保护技术体系，完善基本农田投资建设机制，发展现代农业与农产品深加工业，提高农业综合生产能力。

具体的，东北地区平原尚有部分可耕荒地供开垦，已垦地多为中产耕地，尚有潜力可挖；东北地区山地是我国传统林区，目前森林采伐量大大超过生长量，应控制采伐，并大力植树造林；华北地区的黄淮海平原集中了我国耕地的42%，但产量中等，主要受水资源和土壤盐碱化限制，因此土地利用的战略方针是跨流域调水，推广节水农业，建立完善的排灌系统等。西北地区是土地荒漠化集中分布区，土地资源安全战略应突出“大面积搞生态，小面积搞生产”的原则，实行土地生态功能特殊管制，重建以牧业为主导、林牧农综合发展的土地利用格局；黄土高原的主要问题是水土流失严重，必须以恢复植被为中心大力保持水土。长江和珠江中下游平原水热条件好，在提高复种指数上还有较大潜力。华中华南山区的主要问题是耕地生产水平低和水土流失严重，关键是恢复植被，改善农业生态环境。西北区主要问题是土地沙漠化和草原退化，要大力建设防护林体系和人工草场；青藏高原区地广人稀，人地矛盾尚不突出，自然条件较为恶劣，土地利用在全国的地位相对较低。