风景区土地利用规划——《旅游规划中的土地利用规划及实证研究》

一、应用范围

1、旅游规划分类

《旅游规划通则》中旅游规划分为旅游发展规划和旅游区规划两大类。其中旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。旅游发展规划按规划的范围和政府管理层次分为全国旅游业发展规划、区域旅游业发展规划和地方旅游业发展规划。地方旅游业发展规划又可分为省级旅游业发展规划、地市级旅游业发展规划和县级旅游业发展规划等。

旅游区规划是指为了保护、开发、利用和经营管理旅游区，使其发挥多种功能和作用而进行的各项旅游要素的统筹部署和具体安排。旅游区规划按规划层次分总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等。

2、土地利用规划的应用

一般来说旅游发展规划不用做土地利用规划，而旅游区规划中都要有土地利用规划这一章。但在旅游区总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划中对土地利用规划的内容和具体指标要求不同。

二、旅游区各级规划中对土地利用的不同要求

1、旅游区总体规划

《旅游规划通则》中明确规定在旅游区总体规划中，要“确定规划旅游区的功能分区和土地利用，提出规划期内的旅游容量”。所以，我们在旅游区的概念性规划或详细性规划中，一般会有土地利用规划这一章，而且，在这一章中一般要确定土地利用的类型、土地利用平衡表，会做一章土地利用规划图。这一方面为旅游区的进一步开发做好限制条件，另一方面，旅游区可以上报，为下一轮的土地利用规划修编提供基础数据。

2、旅游区控制性详细规划

《旅游规划通则》中明确规定，旅游区控制性详细规划要“详细划定所规划范围内各类不同性质用地的界线。规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。”同时，还明确规定，控制性详细规划中“规划分地块，规定建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标，并根据各类用地的性质增加其它必要的控制指标。提出各地块的建筑体量、尺度、色彩、风格等要求。确定各级道路的红线位置、控制点坐标和标高。”所以我们在土地利用规划一章中一般会设置一个地块控制指标表格，而且会作一张或几张地块控制指标图。而且地块划分的时候一般按功能分区来作为地块的边界。建筑红线和标高、控制点坐标这些在《日照太阳城酒店群控制性详细规划》中才第一次做。控制性详细规划的图纸要求是1:1000——1:2000的。最后图件包括：旅游区综合现状图、各地块的控制性详细规划图、各项工程管线规划图。

3、旅游区修建性详细规划

旅游区修建性详细规划的任务是，在总体规划或控制性详细规划的基础上，进一步深化和细化，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。这里要有更加详细的用地布局图。

三、旅游用地类型的划分

1、旅游业用地的定义

旅游用地是土地利用中的一种新的利用方式，其定义目前还没有统一的提法，一般提到的旅游业用地是指县级以上人民政府批准公布确定的各级风景名胜区的全部土地，供人们进行旅游活动，具有一定经济结构和形态的旅游对象的地域组合。毕保德在《土地经济学》中有一个关于旅游业用地的概念，其定义为：凡能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、保险、猎奇和考察研究等活动的土地，均可成为旅游业用地，其实质仍然是旅游景区内部的土地利用和功能布局。

随着旅游业的快速发展，尤其用地范围在逐渐扩大，用地需求越来越强烈，而全国土地分类中旅游用地的分类已不能满足旅游业的发展要求，且由于分类的不明确也导致了旅游用地规划与土地利用总体规划、城市总体规划的冲突。因此，对旅游用地进行较为科学的分类，并使其与土地分类体系相衔接，是当前旅游界必须解决的重要问题。

2、旅游业用地的分类

在1984年制定的《土地利用现状分类机含义》中，相关的旅游土地体现在“居民点及工矿用地”的二级分类“特殊”用地下的“名胜古迹、风景旅游、墓地、陵园等用地”。1989年原国家土地管理局颁布的《城镇土地分类及含义》中，“特殊用地”无端地取消了，原特殊用地中的“名胜古迹、风景旅游、陵园等”归为“市政用地”中的绿地。在这两个土地分类中都没有体现如旅行社、餐饮旅馆、娱乐场所等旅游接待用地类型。2002年1月1日期试行的《全国土地分类》是在上述两个土地分类的基础上修改归并而成的，在此分类体系中将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类，在建设用地的二级分类“公用设施用地”下形成了“瞻仰景观用地”，包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园广场、公用绿地等；在“商业服务用地”下形成了“餐饮旅馆业用地”，包括饭店、餐厅、酒吧、宾馆、旅馆、招待所、度假村等及其相应附属设施用地；在“商服用地”中的“其他商业服务业用地”中涉及“旅行社、运动保健休闲设施、夜总会、歌舞厅、俱乐部、高尔夫球场”等相关的旅游服务接待用地。但是，“旅游用地”仍然没有作为一个整体在土地分类中出现。2007年全国土地第二次调查过程中，采用了2007年8月10日发布实施的分类标准，把土地分为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理和公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他用地共12类，旅游用地也没有作为一个大类出现。只是在“商服用地”中把“住宿餐饮用地”单列出来，公共管理与公共服务用地中把文体娱乐用地和风景名胜设施用地、宗教用地、公园与绿地等作为二级用地单列出来。

3、旅游规划中土地利用类型的划分

我国传统的旅游业用地的划分

我国关于旅游用地分类一般采用两个标准：一是建设部于1999年颁发的《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）以下简称《规范》；二是，1991年3月1日颁布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），以下简称《标准》。

《规范》中风景区用地的分类包含了旅游业发展的几乎所有的土地类型，为风景名胜区规划用地提供了标准，但是风景区用地的分类仍存在以下问题：

首先，风景区用地分类体系与土地分类体系不统一。在土地分类系统中，旅游用地的类别属于建设用地，并对相关旅游用地进行了拆分，但在风景区用地分类中没有根据用地性质进行拆分，所以造成了风景区用地分类与土地分类脱节。由于土地分类是国家标准分类结构，是一切用地分类的依据和准则，旅游用地作为推动利用的一种方式，其分类体系应尽量与土地分类体系相互衔接。

其次，风景区用地分类依据与土地分类依据不一致。风景区分类是依据土地使用的主导性质，而土地分类依据的是土地的自然属性。两者分类依据的不同，是导致两者分类体系差一点主要原因。

在次，“风景区用地分类”名称狭隘，不能涵盖整个旅游业，而且分类的类型和层次都少，略显粗略。

《标准》是服务于城市的建设而设立的分类标准，比较细致，而且也实现了与土地分类已经实现无缝对接，所以许多旅游规划中，土地利用分类均采用《标准》。但城市建设用地分类仍存在一些问题：

它是按照城市建设的标准来划分的，而旅游区的建设和整个的城市建设差别很大，靠近城区的旅游区或旅游地产较多的旅游区还可以比较容易对接。而那些远离市区，或自然风光比较好的山沟、河湖周围，往往是开发旅游景区的最好选地，而其配套功能却与城市建设相差甚远。