积极发展新型农村金融机构：村镇银行。村镇银行是经银监会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、 境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。

2006年12月，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》等文件，放宽了农村金融机构的准入政策。2007年3月1日， 全国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌开业。同年10月，银监会确定将村镇银行试点省份从6个扩大到全部31个省市区。

1.村镇银行的作用

(1)填补了我国农村金融供给的空白。村镇银行的建立被视为是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，是切实提高农村金融服务充分性的具体行动。村镇银行向农民提供无担保的小额贷款，为我国社会主义新农村建设的发展提供资金保证，有利于提高农民收入，促进农村经济社会的和谐发展。

(2)提升了我国农村金融市场的竞争力和效率。村镇银行的出现使我国农村金融市场的主体向多元化更迈进了一步，有利于不同金融机构之间展开竞争，进一步推进了农村金融体系效率的提高，有利于建立结构合理、覆盖全面、服务高效的现代农村金融体系。

2.当前中国村镇银行存在的问题

村镇银行是为了解决农村发展资金不足，提高农村金融服务而建立的，它的产生与发展必将对我国农村金融体系的完善起到积极的推动作用。然而村镇银行作为新生事物，在其发展过程中必然会遇到一些困难， 特别是在成立之初还存在以下问题。

(1)筹集资金困难，吸收存款难度大。改革开放以来，虽然我国农村经济有了显著发展，农村居民的收入不断提高，闲置资金有所增加，但是相对城市居民来说，农村经济仍然相对落后，农民和乡镇企业闲置资金有限，客观上制约着村镇银行存款的增长。又因长期以来老百姓对商业银行、政策性银行和农村信用社的信赖度和认同度较高，而村镇银行成立的时间短、规模小，其社会认知度不够，农村居民对其缺乏了解，人们更愿意把钱存入农村信用社或者商业银行。同时，由于村镇银行网点少，居民的存款和取款非常不便，造成了村镇银行吸储难，影响其可持续发展性。

(2)准备不充分，相关的配套设施不健全。由于筹备时间短，许多相关的配套设施不健全。村镇银行成立之初缺乏中国人民银行总行核批的机构代码，致使村镇银行汇兑、结算业务无法正常办理，征信系统和大小额支付系统不能与中国人民银行正常联网，也无法办理银联卡等业务。同时，《村镇银行管理暂行规定》在涉及村镇银行会计科目如何设置、统计归属等问题上，也没有明确规定。

(3)金融产品单一，创新性不足。村镇银行目前仅开办了储蓄存款业务、小额信用贷款业务、质押贷款业务和票据转贴现业务，这些业务基本上与当地的农村信用社业务重合，但由于其规模小，其信贷能力远远低于农村信用社。此外，当前村镇银行的资金投向主要是农业生产资金贷款， 对需求量较大的养殖业贷款和住房等贷款业务，还有待进一步开发。

(4)所面临的金融风险较高，金融监管到位难。农业作为弱质产业， 受自然灾害和市场风险影响大，而且目前农业保险制度不完善，使得村镇银行的信贷资金存在严重的风险隐患，一旦发生自然灾害，借款人就可能不按时履行还款责任。再加之一些借款户信用意识、法律意识淡漠，欠账不还，签字不认，逃、废、赖债之风在不同程度上存在，信贷资金安全面临很大挑战。相对农业银行、农村信用社等农村金融机构，村镇银行内控和安防能力相对薄弱，应对农村市场错综复杂的社会治安形势能力不够。

另一方面，我国农村金融监管体系发展相对落后。由于对广大农村地区庞杂的金融体系进行监管面临信息不充分、监管资源不足等问题，目前监管部门难以对村镇银行实现有效的监管。再加之各地区村镇银行经营管理模式不同，进一步增加了其监管难度，金融监管机制的完善任重而道远。

 (5)高素质专业人才缺乏。村镇银行作为一种新型的金融机构，在其发展过程中，需要许多具有专业技能和丰富执业经验的人才，村镇银行所需的人才不仅需要熟悉金融业务，还要十分了解当地农村农民情况。但是由于农村经济环境比较落后，工资水平较低，银行很难具备吸引高素质人才的优越条件。合适人才的缺乏制约了村镇银行业务的进一步扩展。

(6)资金投向容易错位。成立村镇银行的目的是解决农村金融供给不足问题，但是由于村镇银行是“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，这就必然会把实现利润最大化作为自身最大的追求目标。在利益的驱使下，村镇银行的资金投向难以保证。村镇银行很有可能步农村商业性金融的后尘，将资金投向利润更大的城市或者其他产业，逐渐偏离服务“三农”和支持社会主义新农村建设的办行宗旨。

3.进一步发展中国村镇银行的政策建议

(1)拓宽筹资渠道，完善相关设施。村镇银行要争取多渠道筹集资金以解决吸收存款难的问题。当前可以考虑以下几种方式：加强与农村信用社和农业银行等金融机构的合作来解决资金短缺；国家各有关部门应比照对农村信用社的优惠政策，尽快出台对新型农村金融机构财政扶持、税收减免、农业贷款补贴利息等方面的优惠政策，降低新机构费用支出，提高赢利和积累能力，支持其持续、健康、稳定发展；加大村镇银行的宣传力度，村镇银行要以良好的环境和优质的服务来赢得农民的认可，扩大农村地区和农民对村镇银行的认知度和公信度；加强相关配套设施的完善，在搞好试点的基础上，相关部门需要加强对村镇银行运行中存在问题的调研力度，对可能存在的问题进行充分论证，做好相关配套制度的建设工作；村镇银行在经营网点的设置上以农村信用社网点分布不到位和服务力量薄弱的贫困边远农村地区为重点，这样有利于村镇银行的发展。

(2)加强金融产品和服务的创新。一方面把握当地农村的经济特征和现实情况，积极开发满足不同农户和农村企业需求的金融产品；另一方面要积极探索符合实际情况的贷款和服务方式，完善农村小额信贷和联保贷款制度。通过产品和服务的创新，提升竞争力，村镇银行才能在与国有商业银行、农村信用社等金融机构的竞争中不断发展和壮大。

(3)加强有效的金融监管。建立健全风险管理机制，依法加强对村镇银行的监管，是净化农村金融环境，维护农村金融秩序，确保农村金融业持续健康安全发展，进而支持新农村建设的重要保证。首先可以适当降低村镇银行的市场准人条件，但是在资本充足率和存贷比等指标上要采取审慎经营原则以减少运营不善带来的风险。对外资金融机构组建或参股我国村镇银行要积极引导鼓励，利用其成熟的管理技术和小额信贷经验，改进我国农村金融组织运行效率和服务意识，银监部门可通过审慎监管，促进其合规经营。同时要借鉴国外村镇银行成功的经营管理经验，加强对村镇银行的资金投向以保证农村金融体制改革和社会主义新农村建设的顺利进行。

(4)加快人才队伍的培养。加强培训与教育，尽快建立一支高素质的农村人才队伍。人才是企业的灵魂，是经营成败的关键。首先要加强现有员工的岗位专业培训，培养出一批具备良好的专业技能，有高度责任感的高素质人才队伍；其次要培养熟悉本地农户和农村情况的当地人才，这样有利于村镇银行业务的开展和可持续发展；最后要加快金融专业人才引入步伐，可以考虑高薪引进懂得先进管理技术的高级金融管理人员，亦可以从当地金融机构精简的富余人员中吸纳富有从业经验的管理和信贷人员。只有通过加强人才队伍的培养，提升人才实力，才能实现村镇银行的稳健发展和金融业务的开拓创新。

(5)将风险防范和农业保险相结合。农民是弱势群体，农业是弱质产业，自然灾害对农业的影响非常大。在村镇银行的发展过程中必须注重风险的防范和控制。这需要加强村镇银行信贷政策的宣传，加强农村信用文化建设，营造良好的信用环境。同时在农村金融改革过程中，必须重视农业保险的作用，建立农村信贷的风险转移机制。