英国国土总面积为24.5万平方公里，自1066年以来，英国的土地在法律上都归英王或国家所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。

一、英国土地管理体制

英国在中央一级没有统一的土地管理机构，而是实行土地分类管理，并由下列机构执行土地管理的职能。

英国副首相办公室成立于2002年5月，主要负责住房政策制定、规划政策、权利授予政策、地方政府政策、军火政策制定等。它是一个综合性政府管理部门，主要作用体现在促进政府部门间合作，提高人们生活水平、创造更多就业机会，保证社会的可持续发展和繁荣稳定。城市发展和住房用地主要归该部门负责。

环境、食品和农村事业部（Defra）成立于2001年，由以前的农渔食品部（MAFF）和环境、交通和区域部（DETR）的环境和乡村事业局组建而成。农地和农村发展用地主要由该部门负责。

过去，农渔食品部兼管森林和林地的使用和统计，上世纪20年代成立林业委员会后，对森林的管理和统计，划归林业委员会进行管理。

土地登记局成立于1862年，最初是在资源的基础上办理登记，1896年一项法令规定凡土地买卖必须登记，登记局是政府唯一从事土地所有权的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证的部门。目前在英格兰、威尔士地区共设有24个分局，分片承办具体登记业务。土地登记局由英国内阁司法大臣领导，不受地方政府领导。

二、土地供给制度怎样，如何做到合理利用土地资源

由于预测英国住房在近20年将会有较大的增长，政府为了保护绿地，同时又能满足住房增长的需求，综合采用了规划、税收、信贷和津贴等手段，鼓励对棕地（Brownfield）的再开发，而限制在绿地上进行开发建设。

（一）政府制定政策，鼓励新增住房建立在已利用土地上

最近的政府目标是，开始一项行动--“棕地再利用”以支持“绿地发展”（greenfield），缓解乡村和绿带地区的压力。1998年2月，英国政府宣布国家目标是，到2008年，至少60％的新增住房要建立在已利用土地（棕地）上。在此之前，曾宣布到2016年英国将需要新增440万套住房，后来这一数据又被减少到2021年需要380万套。

（二）多部门合作建立全国土地利用数据库，标明棕地位置和利用情况

为了实现对棕地的开发利用这一目标，英国不同政府部门开展合作，由副首相办公室（ODPM）、英国策略联盟（EP）、改革与发展署（I&DeA）和陆地测量局（OS）4个组织联合开发了一个全国土地利用数据库（NLUD），研究设计用于获取英国土地利用程度和分布的详细信息，该数据库包含了关于已利用土地、空闲地和废弃地及废弃建筑的信息，掌握着全国66 000公顷的已利用土地的详细信息。数据库将土地利用分为51类。可以设想，一旦确定了棕地的数量和位置，就可以设计和执行计划来鼓励再开发利用这些地区，尤其是住房需求比较大的地方。同时，英国策略联盟正在研究“全国棕地策略”，这一策略将使政府实现把新增住房建立在棕地上的目标，实现了棕地循环利用的巨大潜力。

（三）用经济和税收手段刺激对棕地的再利用

私营地产开发商来说，开发“棕地”需要极为大量的经济投入，但又缺乏明显的利润驱动。此时，公共资金的投入和税收优惠政策就变得举足轻重。因此，政府对棕地再开发行为给予多种税收优惠和经济优惠政策。这些政策包括，对利用棕地直接审批通过、给予津贴、低利率贷款和税收优惠；同时，严格限制建设占用绿地，在绿地上开发建设采取严格行政审批和增加税收压力。　　通过多方努力，英国新增住宅建立在已开发土地上的比例逐年上升，2003年估计有67％的新建住宅是建立在已开发土地上的（包括住宅内部转换），保护了绿地，实现了棕地的循环利用。

三、政府在市场配置土地资源的过程中如何发挥作用

英国是市场经济国家，国家计划与自由市场相结合、国家干预与自由竞争相结合是这种经济体制的特点。在土地市场经济中，英国政府以指导性计划、法律、经济政策等间接手段指导和干预土地市场，土地市场发育比较完善和成熟。政府对土地市场的干预分中央政府和地方政府两个层次。

（一）中央政府对土地市场的干预

包括制定各种相关的法律、条例和法令。实施无偿或有偿资助政策和减免税收政策；建立国有化开发机构和公共组织机构。

1.通过立法使土地经济活动行为法制化、有序化

政策法律化是英国经济立法的一个特点。政府的政策通常是通过法令、条例、通告等法律性文件公布的。强调经济行为的法制化和有序化。例如，50年代的《新镇法》是针对当时大规模的新区土地开发而制定的。1980年，针对私人集团在城区边缘的绿带区频繁无序的开发行为和政府公共机构大量闲置内城区土地的行为，中央政府颁布了《地方政府规划和土地法》，提出了加强对私人开发土地行为的控制政策，扩大地方政府对私人土地开发行为的控制的权限。另一方面，中央政府对地方政府和公共机构闲置的土地实行土地注册政策，被注册的土地，中央政府可以直接收回或由中央政府自行处置，也可按照当时的土地市场价出售。政策法律化，保证了经济活动过程中的有序化和自由竞争过程中的公平性，同时，也加强了政策的严肃性、权威性和稳定性。

2.通过各类经济计划和税收政策干预土地经济活动

中央政府每年通过各类经济计划，对一些特殊用地的改造和特殊地区的改善提供无偿和有偿资助，因为这类土地是没有机构去开发的，明显地具有“市场失灵”现象。这类特殊用地和特殊地区包括：土地由于工业或其他商务性开发活动而受到不同的破坏，以至不对这类土地进行必须的技术处理，土地不能重新使用的荒废地，旧城区内工商业改善区以及旧城保护区。　　

资助项目包括：废地复垦基金、城市计划开发费、工业商业改善区基金、城市更新基金、城市开发基金。

中央政府通过改变税收政策（免税或补贴政策）来垄断控制土地市场的行为，主要体现在某些特殊地区的土地开发。典型的例子是“企业区”的税收政策减免。根据英国政府开发企业区的政策规定，企业开发区可以免除地方税（这部分税收由中央政府偿还给地方政府）、公司所得税、土地开发税、工业培训理事会课税、加工原料进口税。

此外，对城区内投资大、周转慢、利率低甚至亏损的大型基础设施、公用服务设施、公共工程、生态环境平衡保护工程等一般私人集团不去或无力承担开发的项目，中央政府和地方政府共同承担其土地开发费用，资金的来源主要为各类政府的税收。

中央政府的这种经济干预目的是提高改善环境质量，通过提供良好的外部环境，吸引私人集团开发土地，活跃土地市场。

3.建立国有化开发机构和公共组织干预土地市场经济行为

1980 年根据《地方政府规划和土地法》，各地建立了由中央政府控制管理的城市开发公司，具体负责开发城区内的废地，提供社会设施和住宅，然后将土地转给私人开发机构和公共机构。城市开发公司有权征购、管理和处置被开发的土地，自行决定土地开发的限制条件，审核批准所辖区域内的“规划许可”。

城市开发公司的资金直接由中央政府拨给，开垦后的土地按市场平价出售，如果开垦费高于土地出售市场价，其差额由政府补贴。

立法制度与法律监督并举。中央政府制定的经济政策必须经过议会，以法律的形式认可。议会行使其财政监督权，监督政府执法行为，从而在立法和执法之间建立了相互制约的制衡机制。

（二）地方政府对土地市场的干预

地方政府对土地市场的干预分为三个方面，即编制土地利用规划、审核批准“规划许可”和强制征购土地。

1.土地利用规划

根据1986年《城乡规划法》规定，城市土地开发必须以土地利用规划为法律依据，土地市场中的出租、出售、转让等必须以不违反土地利用规划为准。已审核批准的土地利用规划具有法律效率，违反土地利用规划原则开发土地的行为将受到程度不同的经济和行政制裁。

2.土地开发控制中的“规划许可

尽管国家允许私人购买土地，但是土地拥有者在进行开发行为之前，需要获取“规划许可”，才能进行开发行为。法律规定，批准规划许可的权利归地方政府，地方规划局。在审核批准“规划许可”的时候，必须根据土地利用规划，对私人或集团，在购买土地行为结束后，对使用土地提出限制条件，如土地用途的限制，土地利用密度的限制等。

3.强制征购土地政策英国的法律规定，政府部门、规划部门和其他公共机构都可以强行征购私人土地，以进行公益性的公共工程，如道路开发、公共绿地。因此，政府可以在地产市场中进行各种方式的调控。

四、如何充分运用财税政策加强宏观调控，实现节约土地和集约用地

在英国，只要有土地和房屋，业主一般都会进行经营，使之产生效益，因为业主始终要为拥有的土地和房产缴税。一旦空置，就不能产生效益，业主就不得不从其他收入中转移缴税，增加经济负担，所以纳税的压力驱使英国人很少空置自己的土地和房屋。因此，英国的土地税收体系刺激了土地的供给，防止了低效利用土地。

同时，英国的土地税收体系鼓励土地的流动，刺激对土地的投资，促使频繁的土地交易，繁荣了土地市场。英国的土地交易一般季节都超过40万宗，最多可达55万宗，每年汇总的地产交易高达200多万宗以上，高度繁荣。

（一）英国土地税费制度

英国与土地有关的税收分中央税和地方税两大类。中央税种有所得税、增值税、遗产税、印花税；地方税种有财产税，其中包括不动产税和经营性不动产税。总体讲，是从保有和流转两个环节建立的。

1.所得税

针对从不动产中得到的定期回报，如不动产的收入地租，由中央政府负责征收。私人出租房地产租金收入在1 930英镑以下的，税率为25％，以上者为40％；公司买卖土地和房产要上交公司所得税，税率为33％。

2.资本增值税　　

英国对资产转移时价值高于资产获得时价值的增加额征收资本增值税，税率为17.5％。转移包括出售、交换、赠与（不包含属遗产税征税范围的继承和赠与）。1965年开征此税，纳税人为资产出让人，即资产的出售方、赠与人和交换双方的当事人。

3.遗产税　　

在英国，不动产税中最早引进的是遗产税，不动产遗产税在1975年被不动产交易税所取代，后来在1986年又被继承税或遗产税取代。遗产税是英国政府的一项重要税收，2001年遗产税达2.4bn。目前对超过263 000英镑的不动产的税率是40％。

4.印花税

土地交易须根据交易不动产价值，缴纳税率为0～4%的累计土地印花税。

5.家庭税（不动产税）

地方委员会向国内不动产（如住宅和公寓）征收家庭税。根据资本市场价值对每处住宅进行评估。对住宅进行的最近一次重新评估是在1991年。从2005年起对住宅的价值进行再评估。

纳税人：英国地方政府税的纳税人为年满18周岁的住房所有者或承租者（含地方政府自有房屋租客），包括永久地契居住人、租约居住人、固定居住人、业主、特许居住人六类。在旅馆居住者、居住在雇主家的家庭服务人员，均不属于纳税人范围。

征税对象：英国地方政府的课税对象为居住房屋，包括自用住宅和租用住宅。住房包括楼房、平房、公寓、分层式居住房间、活动房屋、船宅等。课税依据：英国地方政府税的课税依据为房屋的评估价值。税率：税率由英国各地方政府自定。英国环境部将应税房屋价值按地区不同划分8个级次，并规定各个级次应纳税额的比例。但每个级次的具体税额由地方政府根据其财政支出需要和其他收入来源情况自行制定。

减免税：英国地方政府减免税规定主要有：学生、学徒居住房屋免税；伤残人住房，可以降低其住房价值应税级次，给予减税照顾；有两处以上住房、居住者只有一位成年人的，可减征50％的税额。只有一处住房且居住者中只有一位成年人的，可减征25％的税额；无收入者或低收入者可申请减免税。

6.营业房产税

英国地方政府对非住宅的房屋租金征收营业房产税。该税收入金额上交中央，再由中央根据各地补助数额返还。营业房产税是英国在1990年改革地方税制时，从原财产税中分设的新税种。英国政府在1990年税制改革时对营业房产税规定了一些过渡政策。1990年英国地方税制改革后，营业房产税的税基比以前增加了约 8倍，而税率平均下调了1/8，总体税负基本未变。

纳税人：英国营业房产税的纳税人为非住宅用房屋的所有者，包括自然人和法人。

课税对象：英国营业房产税的课税对象为不用于住宅的房屋，包括法人营业用房和自然人营业用房。

课税依据：英国营业房产税的课税依据为房屋租金收益。房屋租金收益由国内收入局参照1998年的市场租金确定，以后每5年重估一次。

税率：英国营业房产税实行全国统一税率，由财政部逐年核实，但税率提高幅度不得超过全国通货膨胀指数。英国居民住宅的税率也很轻，按住宅的价值划分为8个档次，最低档次的税率为0.67％，最高档次为2％。

减免税：英国营业房产税减免税的规定主要有：工业、运输业的空置房屋免税；农业用房屋免税；慈善机构拥有的房屋免征80％的税额；其他房产空置超过3个月的，减半征收。地方政府有权扩大减免税范围，但要承担此项减免税额的25％，中央对地方税的减免补助中相应扣减。营业房产税纳税人根据地方政府寄税单纳税，一般一年缴纳一次。1992～1993财政年度全国营业房产税收入占全国税收收入总额的6.6％，占全国财政收入总额的5％。

（二）财政资金投入方向，中央和地方事权如何划分？

英国实行君主立宪，这种高度集权的政治体制决定了财政管理体制的高度集中。英国是实行中央集权型税制的国家，中央、地方政府在财政收入分配上实行分税制，但中央政府集中了国家绝大部分税种和相应的税收管理权限。英国这种单一的地方税体系决定了中央对地方有较大的控制权，地方政府收入有一半左右靠中央政府拨付。　　

为了加强宏观调控，中央政府还制定了一整套对地方税收实行控制的办法。由于地方税收远远不足以满足地方事业需要，需要中央政府大量补助，也决定了中央政府的控制力。英国的税收是政府财政收入的主要来源，税收占财政收入的比重几乎在90以上。

1.财政管理体制中央政府高度集权，地方政府只能执行中央赋予的职责和权利。英国中央与地方的财政关系体现出以下特点：

（1）财政体制简单明了，中央财政占有较大的份额。中央政府与地方政府的事权划分比较明确。中央政府的财政职能包括：　　

① 资源配置职能。地方税收收入的比例税必须全部上缴中央，中央根据各地不同情况及政府宏观经济政策的要求，综合平衡后全部返还给地方。另外，英国还通过拨款、借款等转移支付手段在全国范围内对个人收入分配水平和不同地区的公共服务水平进行调节，以达到全国范围的公平分配的目的。　　

② 稳定经济职能。英国中央政府主要通过一系列经济调节体系和管理体系来实现这一职能。　　

经济调节体系：中央政府制定和监督执行经济发展计划，在实施计划时协调各方面的行动，协调有关工业发展的一切经济政策，协调发展方案中的区域关系，以达到经济稳定增长的目标。　　

中央政府还通过一系列经济政策调节经济。这些经济政策包括：财政政策、货币和金融政策、收入分配政策、科技体系及社会福利政策、外贸和汇率制度。　　

管理体系：中央政府对国有化企业和私有企业进行管理与监督，由中央政府各部直接管理国有企业，如工业部管理工业企业，运输部管理交通运输企业等。同时中央政府还采取一系列措施促进私有企业的活力，建立一整套约束企业的市场行为的法律规章制度，使市场交易过程规范化和市场管理法制化，为企业之间的竞争创造良好的外部条件。　　

③ 提供公共劳务职能。向全国所有个人提供具有以国家为整体考虑的集体性质的公共劳务，如国防、外交、对外援助和中央政府行政管理等，分别由国防部、外交部等提供。提供在一定程度上涉及到整个国家的利益，或者是具有规模经济特点的公共劳务或事业，如教育、空间开发、尖端科技、卫生保健、社会保险。全国性的交通运输、通讯和能源发展由中央政府提供和管理。　　

（2）环境部作为处理中央与地方财政关系的具体执行部门，具有特殊的地位和作用。　　

英国财政体制中有一个很独特的现象，就是在处理中央与地方的财政关系时，中央财政并不直接与地方财政发生关系，而是通过环境部来具体处理中央与地方的财政分配事宜。环境部作为一个中央部门，也不直接同地方政府打交道，而是同5个地方工作委员会发生关系。这5个工作委员会都是由地方自愿组合的政治团体，它们负责集中所属各地方的意见，定期同环境部召开协商会，代表地方的利益同中央谈判，以求得统一，并把中央的政策、意见和各种数量指标传递给各地方政府。

2.预算制度与预算管理体制　　

英国的预算一向是英国财政管理的核心，预算文件不但是政府开支的计划，还是经济发展总方向的建议、收入分配的规划和刺激或遏制经济的依据。国家预算管理体制包括中央政府预算管理与郡政府预算管理。　　

(1) 中央政府与郡政府的事权划分比较明确。中央预算支出主要负担国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方的补助。郡政府的预算支出主要用于中小学教育、地方治安、消防、公路维修、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量的投资。　　

(2) 中央政府与郡政府的财权划分。英国预算管理体制有两个特点：一是实行严格的分税制。中央与郡的预算收入完全按税种划分，不设共享税，由各自所属的征收部门征收。二是中央高度集权。英国是中央集权较高的国家。英国的预算管理体制也体现了中央高度集权的特点，中央预算通常要占到整个财政收入的80%左右。　　

(3)两极预算的关系：中央预算收入能够满足其自身支出的需要，从中央预算支出所负担的任务看，中央预算支出占整个财政支出的大头；郡预算收支的缺口过大，对中央预算补助有严重的依赖性。中央可以对郡预算实行严格的控制。