第一章  总则

  第一条  规划目的

深入实践科学发展观，强化土地宏观调控作用，切实保护耕地和基本农田，保障科学发展用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平和综合产出效益，促进区域经济社会又好又快发展。分析新形势下的灌南，对《灌南县土地利用总体规划（1997-2010年）》进行新一轮规划修编。

第二条  指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，紧紧围绕实现“两个率先”这一主题，以节约集约利用土地为核心，统筹安排各业用地，协调处理好现代化进程中生态安全与建设占用之间的关系，实施最严格的土地管理制度，保护资源、保障发展、维护权益、服务社会。统筹土地利用和经济社会协调发展，充分发挥土地资源参与宏观调控的作用，落实共同责任，不断提高土地资源对经济社会全面可持续发展的保障能力。

第三条  规划原则

1. 严格保护耕地和基本农田

按照实行最严格的耕地保护制度的要求，从保证粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，以稳定提高粮食综合生产能力为核心，优先配置耕地，确保淮安市下达的耕地保有量不减少，基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

2. 保障科学发展用地

按照发展循环经济、建设资源节约型社会和环境友好型社会的方向，落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求，以供应引导需求，实现土地利用方式的根本性转变，促进经济结构和经济发展方式的战略性调整。合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区、淮安机场产业园区，交通、水利等基础设施以及战略支撑产业发展用地，保障廉租住房、经济适用房等用地需求，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

3. 节约集约用地

落实最严格的节约用地制度，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，杜绝用地浪费，促进经济结构全面升级和环境优化发展的战略性调整，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

4. 优化土地利用结构与布局

从实现城乡统筹、区域协调的要求出发，优化城乡、区域土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和农业现代化健康发展。

5. 大力保护生态环境

根据“保护优先、兼顾治理”的总体思路，合理安排生态建设用地，切实加强对洪泽湖湿地区等生态功能区和重要自然、文化遗产的保护，推进国土资源综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，保障土地资源的可持续利用。

第四条  规划依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国环境保护法》；

4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

5.《基本农田保护条例》；

6.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

7.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

8.《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

9.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

10.国土资源部《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1024-2010）；

11.国土资源部《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T 1021-2009）；

12.国土资源部《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

13.《江苏省土地管理条例》；

14.《江苏省县级土地利用总体规划数据库标准》；

15.《淮安市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

16.《涟水县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》；

17.《涟水县土地利用总体规划（1997-2010年）》；

18.《涟水县土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》；

19.涟水县建设、规划、交通、水利、电力、旅游等部门的行业规划。

第五条  规划期限

基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，其中近期规划目标年为2010年。

第六条  规划范围

覆盖涟水县行政管辖范围，总面积1677.47平方公里。

第二章  规划背景

第一节 区域概况

第七条  自然条件概况

涟水县地处长三角区域之江苏北部，苏北平原中心，连宿淮盐四市之间。其经纬度在北纬33°45′-34°05′、东经119°00′-119°35′范围之间，东西长60公里，南北宽52公里，东与阜宁、滨海、响水三县为邻，西与淮阴区、沭阳县接壤，南与楚州区隔河相望，北与灌南县毗连。县城距淮安市区20余公里，到南京190公里，离连云港90公里。

第八条  经济社会概况

涟水县下辖17个镇、2个乡。2005年末全县总人口为105.37万人，城镇化率为25.61%。地区生产总值达到62.18亿元，人均地区生产总值达到5934元。三次产业结构由1996年的40∶30∶30调整为2005年38∶33∶29，产业结构不断优化。

第二节 土地资源利用状况

第九条  土地利用现状结构

2005年涟水县农用地141625公顷，占土地总面积的84.43%；建设用地22617公顷，占土地总面积13.48%；其他用地3505公顷，占土地总面积的2.09%。

 

第十条  土地利用特点

1．农用地占比重大

2005年全县农用地141625公顷，所占比重超过全县土地总面积一半以上，在淮安市各县（区）中涟水县土地垦殖率最高，达62.55%。

2．农村居民点分布比较零散，集约节约利用程度较低

2005年农村居民点用地面积18995公顷，占建设用地总面积的83.98%，人均农村居民点238平方米，农村居民点用地的利用率较低。

3．土地利用率较高

2005年全县其他土地面积3050公顷，土地利用率为97.91%，高于淮安市平均水平。

第十一条  土地利用存在的问题

1．耕地质量有所下降，部分农田水利设施老化

由于长期施用化肥，耕地中有机质含量降低，土壤出现板结，部分耕地质量下降；同时由于部分农田水利设施老化、损坏，特别是对中小河流域以及沟渠的整治较为滞后，沟、渠淤塞现象较为普遍，已经对农业生产造成了一定的负面影响。

2．城乡用地结构和布局亟待优化，节约集约水平有待提高

随着涟水县工业化、城镇化水平的提高，人口在城乡之间流动加快，形成大量“两栖”人口，导致城镇工矿用地规模扩大的同时农村居民点没有得到有效减少，且分布散乱，2005年全县人均农村居民点面积238平方米，超过《镇规划标准》（GB 50188 -2007）规定140平方米的上限标准。 

第三节 上一轮规划实施评价

第十二条  上一轮规划实施取得的成效

《涟水县土地利用总体规划（1997-2010年）》编制工作于1997年6月开始，至1997年12月基本完成。2000年经江苏省人民政府批准实施。上一轮规划实施以来，对实施土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展发挥了重要作用，取得了显著的经济、社会和生态效益。

（1）土地用途管制制度逐步落实到位，土地利用管理的力度大大加强。建设用地空间得以合理安排，土地利用朝着节约、集约、科学和可持续的方向迈进，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。

（2）农用地特别是耕地与基本农田保护得到强化，非农建设占用耕地规模得到有效控制。

（3）在一定程度上协调了行业之间、区域之间的用地矛盾，保证城镇及重点建设项目用地的同时，着力保障各类生态型用地，统筹兼顾，取得良好的社会、经济、生态的综合效益。

（4）增强了土地利用和管理的规划意识，加快了土地市场及其制度化建设，不断规范土地市场和利用秩序，建立了严格按规划审查土地利用的制度。

第十三条  上一轮规划实施存在的问题

上一轮规划存在管理地位不突出、缺乏足弹性、规划指标难以落实等问题，同时由于土地资源有限的硬约束，土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题在上一轮规划实施期间进一步凸显，主要表现在土地利用方式与经济增长方式的不协调，耕地与基本农田保护形势严峻，协调土地利用与生态环境建设难度大，城镇建设用地扩展过快，建设用地结构与布局不够合理等方面。

第四节 土地利用面临的形势

第十四条  土地利用面临的机遇

1．规划期间江苏省将重点建设“四沿”产业带，加大支持苏北振兴力度，苏北发展进入快车道，而且涟水县具有便利的交通条件，随着淮安机场、宁（南京）连（连云港）铁路、盐河航道升级改造、多条省道改一级公路等大型工程的陆续建设，涟水的交通区位优势将逐步凸显，未来的涟水将作为苏北地区综合交通枢纽的重要组成部分，这些将为涟水县提高土地利用效率提供机遇。

2．近几年来，涟水县经济社会发展速度加快，经济实力显著增强，三产结构进一步优化，为改变传统的土地利用模式，调整土地利用结构和优化土地利用布局提供机遇。

3．科技不断进步。科技进步及其在土地利用和管理中的应用不断拓展，为建立土地节约集约型社会提供有力的科技支撑。

第十五条  土地利用面临的挑战

1．耕地保护特别是基本农田保护压力大。规划期末涟水县耕地保有量和与2005年相比有所增加，基本农田保护目标虽然比上一轮规划有所减少，但基本农田保护率仍然达到90%以上，这些对于一个经济社会发展处于高速发展阶段的涟水县来说，保护压力增大。

2．建设用地供需矛盾突出。为了保持经济平稳较快发展，国家将继续贯彻实施最严格的土地管理制度，对新增建设用地和城乡建设用地进行严格控制，规划期间涟水县作为振兴苏北发展的一部分，城镇化、工业化进程将明显加快，形成对建设用地的刚性需求，用地压力显著增大。

3．协调土地利用与生态环境建设的难度加大。生态环境建设对涟水县具有重要的意义，规划2020年涟水县林地覆盖率将达到2005年的2倍，为完成建设生态县的任务，需要进行土地整治，这些生态环境建设工程必将占用部分土地，尤其不可避免地要占用耕地，因此要推进生态环境建设，必将造成耕地面积的减少，协调土地利用与生态环境保护面临不小压力。

第三章  经济社会发展与土地利用战略

第一节 经济社会发展战略

第十六条  发展战略

深入贯彻落实科学发展观，坚持又好又快发展方针，把提高人民生活水平作为一切工作的出发点和落脚点，以结构调整为主线，以体制创新和科技创新为动力，大力实施“工业立县、科教兴县、外向带动、城镇化和可持续发展五大战略”。实现招商引资、民营经济、劳务输出、城市经营四个重点，实现全县经济跨越式发展。

第十七条  经济社会发展目标

1. 经济发展目标：到2010年，实现地区生产总值127.81亿元，年均增长15.50%，人均达到1.16万元以上；到2020年，实现地区生产总值362.91亿元，年均增长11%，人均达到3.08万元以上。到2010年，财政收入达到10亿元，年均增长37.14%；到2020年，财政收入达到19.40亿元，年均增长9.4%。到2010年，全社会固定资产投资达到70亿元，年均增长23.75%；到2020年，全社会固定资产投资达到160亿元，年均增长12.86%。

2. 社会发展目标：到2010年，全县总人口控制在109.81万人以内，城镇化水平达到44%左右；到2020年，总人口控制在117.75万人以内；城镇化水平达到63%左右。到2010年，人民生活水平又大的提高，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到12000元和5000元。

第二节 土地利用任务

第十八条  土地利用任务

继续实施严格的耕地保护战略，继续采取适度从紧的土地供应政策，严格控制建设用地规模，保障经济社会发展的合理用地需求；制定、完善土地节约集约利用的各项政策，提高土地集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、统筹城乡土地利用。

第三节 土地利用目标

第十九条  土地利用主要目标

1、严格保护耕地和基本农田

落实涟水县基本农田保护目标，优先将梁岔、岔庙、成集等乡（镇）的优质耕地纳入基本农田保护区，使其得到有效保护。通过严控耕地减少、加大耕地补充力度等举措，确保全县耕地与基本农田面积不低于淮安市下达任务，并且质量要有提高、布局更合理。

2、保障科学发展用地

合理确定涟水县城乡用地布局和发展规模，引导农村居民向城镇、集镇、中心村迁移，促进城镇紧凑发展、工业集中发展、农村居民点集聚发展，不断优化城乡用地结构和空间布局。同时，土地利用布局应以全县各乡镇原有的优势产业为基础，充分发挥地域、资源优势，大力发展知识经济、特色经济，科学安排城镇村、工业和基础设施用地。

3、促进节约集约利用水平不断提高

农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，提高产出效益。严格控制建设用地总量，引导城镇用地内部结构调整，加强农村建设用地管理，闲置和低效建设用地得到充分利用，提高建设用地效益。

4、协调土地利用与生态环境建设

协调土地利用与生态环境保护，建立资源可持续利用的生态环境保障体系，使自然资源得到合理利用、生物资源得到有效保护、环境污染得到有效控制，合理安排各类用地，减少土地污染，防止土地退化，使涟水县各项生态环境指标处于全省领先水平。

第四章  土地利用结构与布局调整

第一节 土地利用结构调整

第二十条  土地利用结构调整的思路

1、农用地结构调整思路

（1）确保耕地和基本农田面积稳定

严格保护耕地，重点保护优质稻米、花生、有机蔬菜的生态农业发展用地和基本农田示范区、立体种植的高效农业发展用地以及优质小麦、特种蔬菜生产的耕地。落实市下达的基本农田保护任务。

（2）保持园地规模基本稳定，稳步增加林地

加强对现有园地的改造和管理，着力提高单产和效益。稳步扩大林地面积。

（3）合理进行农业结构调整

通过农业结构调整，提高复种指数，提高耕地利用率。

2、建设用地结构调整思路

（1）优化建设用地结构，统筹安排各行业发展的用地需求

立足全县城镇体系，与各相关行业发展规划充分协调，统筹安排各业用地需求。按照城镇化、工业化发展规律，调控城乡用地结构变化；优先支持中心城区和重点镇发展用地及其它产业用地；优先保障对区域土地利用格局有重大影响的省级重点交通水利设施用地、能源设施用地等基础设施用地需求。

（2）加大存量建设用挖潜力度，提升集约用地水平

加大对城镇闲置地、空闲地、低效用地和批而未供土地的整治力度，积极盘活存量建设用地。按照人口规模和经济发展目标确定城镇工矿和农村居民点规模，提升集约用地水平。

第二节 土地利用布局优化

第二十一条  生态用地布局

稳定县域内河流、滩涂、苇地等生态网络体系，保护具有生态功能的耕地、园地、林地、水面等基础生态用地，疏通县域范围的废黄河、一帆河、盐河等主要河流以及用于灌溉的涟中、涟西、淮涟等干渠，构建县域基本生态屏障。

逐步提高城区绿地量，形成多点、线、面相结合的绿地系统；规划对废黄河、盐河流域治理，形成城区主要生态屏障保护区。

第二十二条  农用地布局

• 耕地和基本农田布局

耕地和基本农田主要集中安排在五港、红窑、东胡集、岔庙、南集、前进等乡（镇）。保持耕地布局基本稳定，对县域东部和北部农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地记性重点保护和整治。调出县域中低等别、质量较差以及生态脆弱地区水土流失严重的基本农田，调出基本农田中损毁、塌陷和污染严重难以恢复、不宜农作的基本农田，调出规划确定的建设用地范围内的基本农田；将高等别耕地、集中连片耕地、已验收合格的土地整理复垦开发新增的优质耕地划为基本农田。

• 园地布局

保持各乡镇区现有园地布局基本稳定，适当调减低产园地，补充优质园地。园地的补充尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。园地主要分布涟城、五港、朱码等镇，规划期内主要依靠科技进步，加强对现有中低产园地及新建园地的改造和管理，调减部分低产园地。

• 林地布局

林地主要安排在废黄河、盐河、一帆河等河道沿岸区域，同时将公路沿线防护绿地和部分农田林网纳入林地区。

第二十三条  城镇建设用地布局

城镇建设用地——规划期构建“中心城区（涟城、朱码）——重点镇（高沟、红窑）——一般镇（五港、梁岔、大东、陈师、岔庙、保滩、唐集、南集）——乡镇社区（石湖、东胡集、成集、前进、义兴、黄营、徐集）”四个不同等级城乡建设用地布局结构。规划期间充分挖掘中心城区的低效、闲置城镇建设用地潜力，重点保障中心城区建设和机场产业园所需用地；重点镇重点优化镇区以及工业集中区用地布局；一般镇以内部挖潜为主，根据产业发展需要适当扩大镇区和工业集中区规模；乡镇社区以满足民生工程用地为主。

采矿用地——规划期内复垦部分采石以及砖瓦窑场，关闭部分采砂（沙）场，充分发掘存量采矿用地潜力。

其他独立建设用地——规划期内在安排供电电网、通讯塔站、加油站等建设所需用地，充分利用已有的闲置和低效建设用地。

第二十四条  农村居民点布局

规划近期重点开展中心村规划的农村居民点用地布局调整，远期逐步在全县19个乡（镇）推行城乡建设用地增减挂钩。将零星、分散的居民点和乡村企业向区位条件好、发展潜力大的中心村集中。农村居民点布局将更为紧凑、集中，主要是向交通沿线和人口较密集的区域集聚。规划期在各乡镇建设中心村。

第二十五条  基础设施用地布局

铁路——规划宁连铁路从县域中部由西南向东北通过；具体线路位于现状宁连高速公路东侧，涟水县城西侧，途经红窑、义兴等镇，规划在中心城区西侧开发区位置以及红窑镇各设一处铁路站场。

公路——为宁连高速公路、京沪高速公路涟水段以及城区与高速公路连接预留建设空间。全县构建以“五横四纵”为骨架的县乡公路网络体系，形成与干线公路匹配的乡村公路网，城镇至行政村道路达到三级公路标准；各自然村之间的道路不低于四级标准。

港口码头——规划盐河航道从五级航道提升为三级航道，通过对相关地段采取疏浚、护岸、建设挡土墙等措施，改善盐河的通航条件；规划在中心城区设置3处码头，其中2处位于城区北部、盐河西岸，1处位于城区西南机场路北侧、盐河东岸；规划在红窑镇设置1处码头，满足县域腹地水、陆转运的需求。

民用机场——规划在陈师镇境内新建4C级支线民用机场。

第五章  保护和合理利用农用地

第一节 严格保护耕地

第二十六条  落实耕地保护目标

在保证涟水县经济社会稳步发展、保障粮食安全和生态安全的前提下，将耕地保护任务主要落实在城区周边各乡镇，并尽可能避开城镇村规划控制范围，使规划耕地能够得到有效保护。

第二十七条  严格控制耕地减少

严格控制非农建设占用耕地。按照不占或少占耕地的原则布局新增建设用地，确需占用耕地的，尽量占用劣质耕地。

第二十八条  保质保量完成耕地补充任务

严格执行新增建设用地占用耕地补偿制度，按照新增建设用地占用耕地“占一补一”的要求，严格落实补充耕地任务。新增建设用地占用耕地的，必须在“先补后占”的原则下补充数量、质量相当的耕地，确保不因新增建设占用减少耕地。对补充耕地质量低于被占耕地质量的，按照耕地等级折算增加补充耕地面积。鼓励有条件的乡（镇）在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地量，确保全县耕地保护目标实现。

第二十九条  不断提高耕地质量

按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对优质耕地实行特殊保护。加大污染及灾毁耕地防治力度，强化耕地污染和灾毁情况监控，合理施用肥料和农药，减少人为污染及自然灾害损毁耕地，对污染、灾毁耕地及时治理和复垦。

第三十条  严格落实耕地保护责任目标考核制度

从保证全县粮食安全、社会安全、生态安全的高度，正确处理好经济发展、耕地保护和生态建设关系，严格落实耕地保护责任目标考核制度。禁止在耕地内从事建房、建厂、建窑、取土等破坏耕地的行为，禁止在耕地及其周围倾倒、堆放、处置各类有害、危险废弃物。能源、交通、水利设施等重点建设项目选址确实需要占用基本农田，占用基本农田超过多预留部分应当经省人民政府审核同意后，报国务院批准。

第二节 加强基本农田保护和建设

严格落实基本农田保护任务，确保基本农田质量有所提高

依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户。调整划定后的基本农田质量等级不得低于原有质量等级。调整划定时，国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，现有集中连片，有良好农业设施保障的耕地，交通沿线、城镇工矿、村庄周边的耕地，水田、水浇地等高质量耕地、土地整理复垦开发新增优质耕地优先划为基本农田。加大中低产田改造力度，积极开展基本农田水利建设，建成具有良好水利和水土保持设施的基本农田分布区域，提高基本农田综合生产能力，确保基本农田质量有所提高。

第三十一条  促进基本农田布局集中

规划的基本农田，须避开中心城区等重点发展区域，并且应尽量集中连片，便于有效保护和开展农业基础设施建设。优先将集中连片的优质耕地划入基本农田，将城镇村规划建设范围内的基本农田调出，将土壤肥力较高、集中连片的耕地调入基本农田。零星分散的现状基本农田，尽可能调整至耕地集中连片的区域，促进基本农田布局集中。

规划基本农田主要集中在五港、红窑、前进、东胡集、岔庙、南集等乡（镇）。

第三十二条  合理划定基本农田整备区

落实基本农田整备区，通过采取各项工程措施，对零星分散的基本农田和耕地实施土地整治活动，引导规划期间区内建设用地等其他土地逐步退出，建成具有良好水利和水土保持设施的、集中连片的耕地集中分布区域。涟水县基本农田整备区结合社会主义新农村建设、中低产田改造和土地整治项目实施。

第三十三条  基本农田管护措施

建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对基本农田保护区扶持力度，综合利用基本农田管护资金、农业综合开发土地治理项目资金、农田水利建设资金和土地开发整理资金等多渠道的资金，进行重点投入，扩大规模效益，形成良性循环机制；大力开展基本农田整理，改善农田水利条件，提高耕地质量，增加有效耕地面积。

严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田，确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量相等、质量相当的基本农田；加强基本农田监测体系建设，为基本农田保护实施有效的动态监测。

第三节 保护和合理利用其他农用地

第三十四条  保持现有园地规模和布局基本稳定

重点发展优质果园，促进品种结构调整和产品质量提高。适当调减低产园地，补充优质园地。园地的补充尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。

第三十五条  逐步增加林地

规划期内以“城、水、田、园”为生态空间格局，调整优化现有林地布局结构，完善林地类型，提高林地配置和养护水平，基于涟水县自身特点，加强水系、道路绿廊建设，形成水系、道路生态绿廊和各片区间的绿色屏障体系。

按照严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的原则，严格林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用林地，严格控制各项建设工程征占生态脆弱地区的林地。加强低效林地的改造，加快受损林地的恢复和重建。

文章下接：涟水县土地利用总体规划  （2006-2020年）（下）