随着工业化、 城镇化的加速，土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期，以及由土地问题引发的社会矛盾高发期，所以正确处理好土地利用中的各种关系，尤其是人与土地、土地与其他资源、人与人之间的关系，事关社会稳定与和谐。必须推进土地制度改革，根本改变“以地谋发展”模式，促进健康可持续的城市化。

（一）以产权为基础的市场配置方式改革

(1)平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同、权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。

(2)确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准人制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准人的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。

(3)重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。活跃土地二级市场， 促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

(4)加快土地供应“双轨并单轨”，减低非市场配置土地资源的制度。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。近期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。

（二）根本改革土地财政

(1)把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或人股， 负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。

(2)明确政府土地管理职能。把经营土地的职能剥离出去以后，进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能。主要职能为：严格实施土地利用规划，加强土地用途管制，切实落实耕地保护；加强制度性基础设施建设，完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作，平等保护各类土地产权；搭建交易平台，制定交易规则，规范交易行为，实施地价管理，构建城乡统一的土地市场。强化土地依法管理，加大土地督察、监察和违法惩处力度。

(3)完善土地出让收入分配与收支管理。不断提高土地出让收入用于被征地农民补偿和长远生活水平有保障的资金比例。建立对被征地农民补偿标准调整机制，逐步提高征地补偿标准，增大被征地农民在土地出让收人中的分享份额。切实落实对被征地农民的社会保障制度建设。优化支出结构，确保土地出让收入用于民生和农村的支出比例。必须大幅调整土地出让收入在城市和农村、建设与民生的比例，并在制度上确保这种格局的调整。在土地出让成本支出方面，合理确定土地出让成本性支出项目。明确土地收益用于城市建设支出的比例，增加土地出让收益用于农村和农民的比例。

(4)规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益， 应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。政府财政部门可作出土地收益的年度财政预算，报请本级人大审核。拟进入政府财政预算的出让金要从严掌握。人大审核通过后，交由政府使用。对于土地出让金的支出项目和经费使用情况，也要交地方人大审核，保证这笔资金使用的更透明、更合理、更长远。

（三）完善与现代社会相适应的财产税制度

借鉴市场经济国家经验，建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。在保有环节，将主要实行从量课征改为全部实施从价计征，提高课税弹性，发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能；在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能；对流转取得的收益，加强税收征管， 充分发挥促进社会财富分配公平的功能。

（四）建立公平、共享的增值收益分配制度

第一，加快推进征地制度改革。进一步完善征地补偿安置制度，拓宽安置途径，探索留地安置、土地入股等多种模式，实现“保权让利”或“转权让利”，确保农民长远生计；完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道， 维护农民的土地合法权益。第二，区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。第三，建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。

（五）建立服务现代社会管理的统一登记制度

土地登记制度是国家按照法律、法规规定的程序和要求进行土地登记，以保护土地权利人的合法权益，促进土地利用的一项制度。它是关于土地权利变动公示原则的具体手段，也是建立正常的土地交易秩序、保证交易安全的法律手段。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规，推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书等。