什么是城市化？城市化也称为城镇化，是指随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业（第二产业）和服务业（第三产业）等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。

为了快速推进城市化，中国各级城市政府通过规划调整（城市总体规划修编）、行政管理体制调整（市改区、县改市、村改居）将城市圈不断外移，将农村区域纳入城市版图。在“城市土地国有、农村土地集体所有”框架下， 通过土地征收制度，将农村集体所有土地转性为城市国有。随着城市范围不断扩大，城市国有土地份额增加，政府控制的土地越来越多。

其主要特征有以下几点;

第一，地方政府通过规划修编和行政区划调整，使城市区域迅速外扩，我们称之为“城市圈外移的城市化”。1995~2010年，全国城市建成区面积共增加了20793.8平方公里，年均净增1386.3平方公里。在过去十来年间，各类城市发展呈现从中心城区向边缘空间快速外扩延展态势。1999~2008年间， 中国排名前10位城市的建成区面积从2629平方公里扩增到7727平方公里。

第二，城市用地主要靠征地获得。伴随城市化进程，城市版图不断向农村延伸，农民集体土地被政府征用为国有。2005~2010年，中国新增居民点工矿建设用地共21627平方公里，同期因为居民点工矿建设征地14551平方公里，征地占居民工矿用地面积的比重为67. 3%。

第三，土地出让收入和土地抵押融资成为城市基础设施建设资金的主要来源。随着城市化速度加快，对基础设施产生巨额资金需求。2000年以来，中国的地方政府依靠土地出让收入和通过土地储备中心和各类融资平台，以土地抵押担保来获取大量银行贷款，以保证土地开发和基础设施建设的资金来源。 城市基础设施建设资金主要来源于财政、贷款和自筹三个部分。2008年，在城市基础设施建设资金中，政府投入占32. 2%、银行贷款占29. 6%、企业自筹占28. 7%。这三块资金都高度依赖于土地。中国城市基础设施投资中来自于中央财政拨款的比重从20世纪80年代初的26%降至2008年的1.1%，地方政府已成为政府投入的主体，在1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、 建设靠土地”的格局已经形成，基本要靠经营土地的收人为城市基础设施建设融资。银行贷款与自筹则主要来自地方城市投资或融资平台公司，但其最终还款来源又多归结于土地。银行贷款多以土地使用权／收益权作质押、由未来土地收益还款。根据建设部测算，2009年用于城市基础设施投资的土地出让金约3341亿元，占当年全部资金来源的48%（包括政府直接投资及补贴给城投以企业名义投资）；按2009年土地出让金共计1. 59万亿元计算，即21%的土地出让金被用于城市基础设施建设。以重庆城投为例，2002—2008年总融资规模850亿元，银行贷款占40%，其中以政府划拨的土地使用权／收益权质押的占总贷款的63%。此外，土地整理收入又贡献了其总融资的13%。

政府主导的城市化，保证了城市化的快速推进，但是，也产生大量问题。 主要表现为以下几点。

第一，土地城市化快于人口城市化。世界银行的统计数据显示，中国过去一段时期内城市面积扩张的速度达到年均7%，而城市人口的年均增长率略高于3%。在中国10大城市中，除汕头以外的其他城市的建成区面积的扩展都快于城市人口的增长。

一旦将中国常住人口与户籍人口的统计差异考虑进去，中国土地城市化快于人口城市化的特征就更加显著。2010年，中国以常住人口统计的城市化率达到49. 95 010，但是，按户籍统计的城市化率仅33. 77 010，二者相差16个百分点（见图6.2）。城市的发展吸引了大量外来人口（主要是农民工）到城市就业和生活，但是他们无法在社会保障、就业、医疗和教育等领域与具有城市户籍者享有同等的权利。

第二，就业结构转型滞后于产值结构转型。按照发达国家和地区的经验， 随着工业化和城市化的推进，第一产业的产值和就业份额不断下降，第二、第三产业的产值和就业份额不断上升。在中国的政府主导城市化模式下，第一产业产值在国民经济中的份额大幅降低，第二、第三产业产值在国民经济中的份

额大幅上升，但是，就业份额的变化却大大滞后于产值结构变化。1995~ 2010 年，第一产业占国民生产总值的比重从20%下降到10%（见图6.3），而第一产业就业占总就业的比重仅从52%下降到37%。

第三，高度依赖土地的经济风险和社会风险。地方政府预算外财政对土地出让收入的依赖越来越大。土地出让收入占地方政府财政收入的比重从2001 年的9. 1%提高到2009年的30. 8%。

高度依赖土地的发展模式，使经济风险和社会风险加大。

一是地方政府财政风险。近年来，为了加快城市建设和基础设施建设， 中国地方政府债务规模呈较大幅度增长。根据审计署公布的数据，到2010 年底，中国地方政府债务余额为10.7万亿元，约占当年GDP的26. 9%，加上名义指标表示的公共部门债务约相当于GDP的20%，以及政策性金融机构发行的金融债券等约相当于GDP的6%，中国总公共债务率在50%~ 55%之间，还没有达到欧盟确定的公共债务余额占GDP的60 010警戒线标准， 表明目前债务量总体可控。但是，局部形势不容乐观。2010年底，中国东

部地区加计划单列市、中部地区和西部地区的地方政府负债率分别为19. 2%、24. 2%和36. 4%，都已超过美国13%—16%的地方政府负债率警戒线，中部地区和西部地区则已分别逼近或大大超过加拿大25%的地方政府负债率警戒线。

中国地方政府债务的主要问题是，无论是举债还是偿债，都高度依靠于土地。地方政府这一轮的举债，50%是以地方融资平台为依托，土地是主要抵押物；地方政府偿债则主要靠土地出让获得的收入来以新债还旧债，到2010年底，各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务额占到地方政府负有偿还责任债务额的37. 96%。2011年以后，中央银行对以土地举债的门槛提高， 但是，对大多数地方政府来讲，土地出让收入仍然是偿债的主要来源。从2011年土地出让情况看，全国土地出让收入增速大幅回落，缴入国库的土地出让收入比上年回落92.4个百分点，东部地区土地出让收入增速回落尤为严重，上海、宁波、厦门、浙江（除宁波）分别下降了22. 4%、17. 2%、 17. 1%、13. 4%。土地出让收入增速下降，使主要依托土地出让收入偿债的地方政府财政风险加大。中国这一轮地方政府举债54%的贷款期限为5年以上， 从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2012~2015年到期偿还的占45. 300/0，处于地方政府偿债高峰期，如果这几年的土地出让收入增长继续下滑，地方政府资金缺口将逐步增大，地方政府的偿债能力和财政状况将面临严峻考验。

二是银行金融风险。从地方政府性债务资金来源看，银行是最大的资金供给者0 2010年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79. 01%，其中负有偿还责任的债务中银行贷款占到74. 840/0。一旦土地出让收入下降影响到地方政府偿债能力，必然会加大银行金融风险。中国这一轮地方融资平台的偿债方式主要采取“借新还旧”，对358家融资平台公司的调查表明，2010年底，这些公司的借新还旧率平均为55. 20%。为了抵御风险，银监会于201 1年明确禁止借新还旧。但是，即便如此，地方融资平台逾期债务率仍在进一步上升。 2010年底，有148家融资平台公司存在逾期债务，且逾期债务率平均为16. 26%，有1734家融资平台公司（占26. 37%）出现亏损。未来几年内， 一旦地方政府土地出让收入和土地抵押价格继续回落，融资平台公司的逾期债务率还会进一步上升，地方政府偿债能力下降，我国银行业所受到的负面冲击不可小视。

三是社会风险。政府主导的城市化，只要地，不管人，外地流人人口被理所当然地排斥在外；本地原住农民的土地基本被征用，在政府给予一定补偿和给一个城市低保后，就进入城市就业大军，也被排斥在外。这使农民土地权益受损，群体性事件增加，演化为官民冲突。尤其是政府作为征地和拆迁的主体，直接造成官民冲突，使征地引发的群体性事件呈加重和易发、多发态势。 从时间顺序来看，2003年以来，由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。在127个被报道事件中，2007年以后明显增加，2010年频繁发生。 2010年和201 1年两年发生的征地群体性事件就占到2003。2011年被报道事件的62%。从地区分布来看，征地冲突案件不仅分布广，而且经济越发达地区， 冲突爆发越集中。这127个征地冲突事件分布于27个省（直辖市、自治区）、102个县（区）。

以此认为，城市化是人类社会发展的宿影，是物质、空间、经济、人口、体制以及社会特征的多维现象反映。