土地制度改革不仅是其重要一环，而且构成了其他诸多领域改革的基础和保障，所以在制定相关土地制度方面需要考虑哪些策略呢？

（一）按照中央统一部署，积极稳妥推进

党的十八届三中全会通过的《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议，对土地管理制度改革进行了更明确的部署和安排。土地管理制度改革的推进，既要积极有为，又要慎重稳妥。

一方面，必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端，我国土地外延扩张的惯性制约经济发展方式转变，部分土地的非市场配置和价格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不经济利用，土地利用结构不合理，一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险；土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中，必须积极有为，以问题为导向，解决土地领域存在的深层次矛盾与问题，减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。

另一方面，土地管理制度改革必须慎重稳妥推进。土地管理制度是我国最基础的政治经济制度，是中国特色社会主义制度的根本制度，这是推进土地管理制度改革的前提；土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中，必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响；我国当前面临的土地问题十分复杂，既有农业社会的土地问题，也有转型社会和城市社会的土地问题，牵涉到的利益相关者太多；我国在土地管理制度改革中面临的理论准备相当不足，改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此，土地管理制度改革必须慎重稳妥，注重策略，确保改革取得成功。

习近平总书记在山东考察时强调，要正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展。要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成， 该得到法律授权的不要超前推进。要协调推进改革，注重改革的关联性和耦合性，把握全局，力争最大综合效益。在土地管理制度推进中，必须在中央统一部署下，按照正确、准确、有序、协调推进改革的要求，进行周密周全的制度和政策设计，搞好统筹谋划和总体安排。在坚持土地公有制和坚持以耕地保护为核心的用途管制制度前提下，通过土地管理制度改革，发挥市场对土地资源配置的决定性作用，赋予农民更多土地财产权利，完善征地制度，妥善处理好土地相关利益关系，实现我国土地治理体系和治理能力现代化。

（二）解决好现实、政策与法律之间的衔接问题

改革30多年来，我国基本形成了一套行之有效的改革策略。那就是，改革一般由底层发动，由于已有政策压抑了农民群众的生产积极性，他们就通过自发的行动，突破现有政策安排，从政策突破中获益。底层的尝试为改革现行政策提供激励和可选方案，在推动改革的各种力量的共同作用下，政策改革共识达成，并形成决策意志和行动。在政策推动下，改革效果显现，政策体系完善，最终推动法律的修改。这就是中国改革取得成功的基本经验和逻辑。

十八届三中全会形成的土地制度改革方案，是对近些年来土地累积问题及底层各种变革尝试的积极回应。允许集体经营性与国有土地同地同权、平等人市，就是对沿海地区及城乡结合部大量集体建设用地事实上进人市场的政策认可；建立合理、规范、多元保障机制，就是对一些地方征地改革试验的认可；分离承包权与经营权，允许承包经营权可抵押、可担保，试点农房抵押、担保、转让， 创新农业经营体系等，就是对一些地方城乡统筹试验的政策上升；建立国家、 集体、个人土地级差收益合理分配机制，就是对地方试点和国际经验的总结； 等等。十八届三中全会已经设计出土地政策全局改革方案，接下来的更繁重的工作是，必须启动相关法律的修改，否则，土地政策改革的效力将递减。一是《宪法》如何对待城市土地国有、农村土地集体所有的二元所有制结构，如果继续保留这种所有权设置，集体经营性建设用地与国有土地就很难同地同权、 同等人市。二是《物权法》和《土地承包法》的修改。主要条款是，修改土地承包年期制，赋予农民承包土地长久不变使用权；分离土地承包权和经营权，对承包权和经营权分别赋予更充分的权利；保障农民宅基地用益物权和改

革宅基地制度，实行宅基地所有权与宅基地可分离，实现宅基地使用权与房屋权利的合一设置。赋予经营权和农民房屋抵押、担保权。三是修改《土地管理法》，允许农村集体经营性用地与国有土地同地同权，平等人市；建立合理、规范、多元保障机制，赋予被征地农民部分土地发展权；完善土地抵押、 租赁与转让二级市场；减少公益性用地划拨；扩大有偿使用范围，等等。只有这些法律修改完成后，土地政策改革方案才能得以实施，并取得良好的制度效果。

（三）充分发挥试验在形成改革方案中的作用

中国改革的重要智慧之一是，对有争议的改革先行试验，待试验绩效显现和方案成熟后，再上升到决策和全局，推进整体改革。近年来，中央、有关部委及部分地方政府都在土地制度改革方面进行了广泛的试验。建议中央组织相关领域的专家，对各项改革试验进行认真总结。对于已经成熟的改革试验方案，上升为国家政策，在全国推行；对于改革不成功的、有违改革初衷的甚至打着改革旗号寻求吃偏饭的方案，停止试验。另外，鉴于土地制度改革争议大，牵涉利益主体多，中央在部署下一阶段土地制度改革实施时，可考虑明确一揽子改革试验方案，包括存量集体建设用地如何进入市场；宅基地用益物权实现形式；土地集体所有权、承包权与经营权分离；土地交易市场规则；土地增值收益合理分配；土地财产税；等等。

总结得出，我国的土地制度必须要有根本性的突破，才能够更加有利于土地资源的保护和开发，才能够真正实现生态自然与经济社会的全面协调发展，也才能够使有限的土地资源为民所用、为民造福，真正实现全面小康、构建和谐社会的目标。