在十八届三中全会中提出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中看出，本次土地制度的改革是一次全面性的改革部署。

（一）土地问题解决得好坏，是检验国家治理现代化的试金石

《决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个重要表述的内涵还有待进一步研究与探索，我们认为，它应该包括一套使国家现代化的制度与组织结构，形成公平、正义、法制的制度环境，使大多数老百姓能够分享现代化的成果。土地是牵扯利益相关者最多的一个载体，生活在社会中的每个人或直接或间接与其产生联系。我们当前又处于土地问题最为复杂、繁难的特殊时期，既牵扯到传统农业社会的土地问题，须顾及土地分配与效率、与政权稳定和农产品供给，也牵扯到转型社会的土地问题，须直面土地从农业用途转为城市用途时巨额的增值收益来源与公平分配问题。如果土地问题解决不好，治理体系会出问题，也就谈不上治理的现代化。土地问题解决得好，大量利益分配及收入分配不公问题均可以在一定程度上解决。

（二）转变土地资源配置方式是市场在资源配置中起决定性作用的重要组成部分

市场在资源配置中起决定性作用，是十八届三中全会的主线。《决定》把“建立城乡统一的建设用地市场”作为“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的重要组成部分，凸显深化土地市场化改革的重要性。我们的土地面临的最大问题是政府主导土地资源的配置。比如，农地转用时，政府一律实行征地。地征过来后，政府成为土地独家支配者，把土地供给工业、城市使用。还有很多比重土地仍然采取划拨供地。也就是说，我国的土地市场是由地方政府主导的、供求被严重扭曲的市场。

如果继续由政府主导土地资源配置，不让市场真正发挥作用，会带来一系列问题。比如土地资源利用效率低下，尽管我国土地最稀缺，但到处是花园工厂，城市里大广场、大马路、大办公楼林立。土地利用结构扭曲，工业用地占比过高，挤占居住用地和服务业用地。土地市场扭曲，导致房地产市场扭曲和经济结构扭曲。土地资源配置方式由政府主导转向市场主导，有利于土地利用效率提高，有利于经济结构调整，有利于发展方式转变。

在实现土地资源配置由市场起决定性作用后，政府也可以发挥正确的作用。国土空间规划、土地产权和地籍的管理、土地利益的公平分配、用途管制等都是政府该做的事。在土地领域，厘清市场和政府的关系，能使土地市场的发育更加完善、更加健康，经济发展也就更加可持续。生态文明建设、耕地保护、粮食安全等，这些都要依托于政府对土地的正确管理。因此，在土地领域处理好政府与市场关系，决定《决定》提出的市场起决定性作用的主线能否实现。

（三）土地制度改革是实现城乡发展一体化的关键

《决定》在城乡发展一体化方面，核心是要健全城乡发展一体化的体制机制。党的十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，对促进城乡之间公共资源、公共服务的均衡配置起到了很大作用。《决定》提出“城乡发展一体化”， 核心是实现城乡共同发展与共同繁荣。要实现这一目标，关键是在体制机制上让生产要素在城乡之间合理流动，也就是不能所有资源都往城市里流，农村一点都沾不着，农村不能只是输血。

要实现生产要素在城乡之间的合理流动和平等交换，关键在于土地制度。 我们目前的这套土地制度，城市化进程就是土地国有化，就是农民失去土地。 如果这套土地制度不改革，城乡一体化的最终结果只能是城市吃掉农村，城市发达，农村凋敝。

以此推论，在土地改革中——土地增值收益是在利益相关者中最公平的分配，不但牵涉非农用地，更是牵扯着国土空间体系的构建。