十七届三中全会曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，其路径是，城镇规划区外（即圈外），只要是非公益性的用地，允许农村集体建设用地不征地，从事非农产业。但是，由于城镇圈外建设用地范围很小，加上城镇外扩的征地模式没有被堵死，这条政策未能实施。另一方面，在城镇范围（即圈内），受城镇土地属于国有法律制约，只得继续实行征地。因此，十七届三中全会尽管提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但事实上很难推进。

十八届三中全会，不仅在十七届三中全会表述中取消了“逐步”二字，而且对集体建设用地进入市场的范围、如何进入及与国有土地同价同权方式做出了制度安排。

（一）《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、人股，实行与国有土地同等人市、同权同价

一是界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国现行法律规定的集体建设用地包括三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、 个人以土地使用权人股、联营等形式共同举办企业用地；集体公共设施和公益事业建设用地；农民宅基地。按照既有法律规定，第一类显然属于《决定》 所指的“集体经营性建设用地”；第二类显然不属于“集体经营性建设用地”： 第三类需要稍作讨论。按照《土地管理法》的规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，面积标准由各省、自治区、直辖市确定。农村村民住房出卖后，再申请宅基地的，不予批准。按照《物权法》的规定，宅基地属于用益物权，按照一般意义的用益物权，是“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。而对宅基地权利的规定则为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利， 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”与一般意义的用益物权比，宅基地作为用益物权少了“收益权”一项，而且明确“宅基地使用权的取得、 行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。也就是说，按照现行法律规定，目前对宅基地的赋权主要是居住权，不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。

二是首次将同地同权理念写进党的最高文件。我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权。《决定》明确允许农村集体经营性建设用地与国有土地一样平等进入市场，我们认为，它应包含以下几层含义：

(1)同地同权，即集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、人股， 打破了集体建设用地不得出租的坚冰；

(2)同等人市，即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变了目前国有建设用地独家在平台上交易、集体建设用地在灰市上非规范交易的格局；

(3)供求决定价格。集体经营性建设用地进入市场，将改变目前由政府独家出让决定供应、 导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体人市，真正形成由供求决定价格的机制，促进土地市场健康发展。

三是必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。由此，《决定》在集体经营性建设用地入市上是有严格限定的。第一个限定是，并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性用地一个口子；第二个限定是， 即便是集体经营性用地，也必须服从规划和用途管制。

必须正视的是，在集体经营性建设用地人市上，将遇到巨大挑战。主要是现实中，集体建设用地已大量人市，且大大超过了现行法律对集体经营性用地的界定。其一，目前珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已有非常大比例的存量集体建设用地发展工业和产业，这里既有目前法律规定的集体经营性用地， 也有集体公益性和公共事业用地，也有大量的农民宅基地。其二，目前进入市场的集体建设用地都处于灰色状态，村组织租赁给企业的集体建设用地，大多是双方私下签订的土地租赁合同，一旦发生纠纷，法院按无效合同处理，导致两败俱伤。其三，城乡结合部地区，在城镇规划区内，存在大量的从事经营的集体建设用地，与城市土地属于国有的法律相悖。如何贯彻《决定》精神， 以改革的勇气，按照问题导向，解决存量的、处于经营性状态的集体建设用地，是下一步实施中要解决的紧迫问题。

（二）《决定》提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

集体建设用地要人市，就必须下决心解决征地问题。十六大以来，党和政府为推进征地制度改革付出了艰辛努力，遇到的阻力重重，其中最主要的是这套制度支撑的传统发展方式难以改变，对其依赖性过大。但是，由于这套制度在运行中社会矛盾越来越大，征地拆迁成本也越来越高，已经到了非改不可的时候了。

一是缩小征地范围。按照《宪法》原则，只有公益性用途，才得征地。 但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。我们建议，与其议而不决，不如跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是规范征地程序。这一条早就提出来了，但执行不好，主要是双方就现行制度下的补偿价格和安置方式根本谈不拢，最后，往往是采取非正规的方式解决，既不透明，也不公平。我们建议，下一步在征地范围及保障机制建立之后，征地程序中加一道事前程序，让用地一方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序。

三是建立合理、规范、多元的保障机制。这套机制是征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快就其内涵予以明确。所谓合理，是就补偿价格而言的，就是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿。 所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须实行征地的，那就得按法律来，不能像现在很多征地采取“人民内部矛盾，人民币解决”的方式，把一些地段和区域的征地补偿抬得很高，让老实人吃亏。所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅仅按货币安置把被征地农民“一脚踢”，要切实解决失地农民的长久生计问题。这里的实质性制度安排是，保障被征地农民部分土地发展权，即在征收农民土地时，给被征地农民保留一部分土地，纳入城市规划，在不改变集体所有性质下，参与非农建设，这是解决被征地农民长远生计的根本办法。

（三）《决定》提出，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨

我国现行土地资源配置的弊端之一是，政府在取得土地以后，很大一部分被非市场配置。基础设施、政府用地、市政设施用地等的非市场配置，造成大广场、大马路、豪华办公楼等，基础设施超前建设，也出现大量以公共利益目的配置出去的土地被经营性使用，造成土地收益被不公平占有。为了提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必须扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。我们建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地，可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。

（四）《决定》提出，完善土地租赁、转让、抵押二级市场

我国现行土地制度安排下，虽然政府垄断土地一级市场，但是，国有建设用地在出让给用地者后，土地租赁、转让、抵押等二级市场不仅没有发展，反而不断弱化，形成国有土地出让后土地增值收益谁占有、谁收益的局面。在现有存量国有建设用地中，一类是过去以无偿、划拨方式到各单位、企业手中的，另一类是以土地有偿方式到企业手中的，这两类土地的增值收益被现占有者获得，既导致国有土地增值收益分配不公平，也造成土地增值收益流失。我们建议，为了完善土地租赁、转让、抵押二级市场，有关部门应出台有关规定，让存量国有建设用地也进入公开市场交易，完善交易规则、制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。

（五）《决定》提出，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格

这一改革旨在解决我国建设用地结构不合理问题。上一轮发展中，为了快速推进工业化，大量稀缺土地以低价供应给工业用地，造成工业用地占比过高，居住和服务业用地占比过低，城市宜居空间被挤占，扭曲房地产市场，抑制服务业发展。下一轮发展中，要使工业化与城镇化关系更加匹配，就必须优化用地结构。其核心是改变目前工业用地配置方式和价格形成机制，使工业用地价格真正由市场决定，促进工业用地与居住用地的比价合理化。这是转方式、促转型的重要制度安排，也将是下一步存量用地制度改革的重点。