什么是土地制度？土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。

（一）实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度

中国土地权利制度由以下四方面构成：第一，实行社会主义土地公有制。 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第二，土地国有制和土地集体所有制并存。城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有。第三，土地所有权与土地使用权相分离。农村土地采取承包经营制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权。国有土地在国家所有前提下，土地使用权人有依法占有、使用及取得收益和转让、出租、抵押其土地使用权的权利。第四，尊重和保护土地财产权。国家依据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等对土地权利进行规范与保护。在土地所有权不变前提下，以完善和强化土地用益物权为重点，保护土地使用者的土地权利。

（二）采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式

根据人多地少的基本国情，中国把粮食安全和耕地保护摆在首要地位。 1998年修订《土地管理法》时，将国外行之有效的用途管制制度引入并写进法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。 通过一系列制度安排，实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。

（三）建立政府主导、市场机制为主的土地资源配置方式

中国土地资源配置制度包括以下内容：第一，国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外， 其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者人股等有偿使用方式。第二，经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、 娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，采取招标、拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。第三，国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资（入股）、转让、抵押土地。

（四）确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制

1986年以前，中国土地由多部门分散管理。1986年，针对“以块为主，， 土地管理体制出现的问题，建立了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管理，将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此，对土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成，即国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，实行国家、省、市、县四级管理，在领导班子管理体制上，实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理的体制。

伴随经济社会发展，这套土地制度出现以下主要弊端：

(1)在产权安排上，存在权利二元和权能残缺。在社会主义公有制下，实行农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构，村社集体成员对承包土地拥有农地农用下的使用、收益和转让权，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让，用地单位（地方政府、企业、单位等）在获得土地使用权后，拥有规划控制下的经营权、收益权和转让权。两种土地所有制具有完全不同的土地权利，分属不同的法律体系管理，尤其是政府成为市地的所有者和产权控制者。

(2)在市场形式上，存在不同主体的进入不平等。土地市场处于城乡分割状态，农村集体土地以村社为边界，集体成员可准入；农地流转主要处于无价格的非正规交易；不同类型农村土地（承包地、宅基地、集体建设用地、 非耕地）按不同准人规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、 转让与回收；土地交易处于卖方垄断下的买方竞争。不同类型用地（公共目的用地、工业用地、经营性用地）按不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。

(3)在土地增值收益分配上，存在相关利益主体得失不公。土地增值收益的分配原则是，农民得到农业用途的倍数补偿；土地用途转换时的增值收益归地方政府获得、使用与支配；土地未来增值收益主要归土地占有者，部分归地方政府。这造成原集体所有者合法获得的补偿过低，城市化农民补偿不规范、不透明、没原则，以及政府获得土地一次性增值收益过高但未来增值收益流失，房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高、获得未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

(4)在管理体制上，存在目标冲突和职能错位。土地管理体制尽管采用用途管制和规划管制，具体实施办法采取用地总规模控制、年度计划指标和审批管理。但是，由于规划体制的缺陷以及政府行政主导太强，造成保耕地和保发展的目标冲突及中央与地方博弈，用途管制让位于规划管制，规划管制加征地转用制度导致所有制管制，审批和年度计划管理彰显无效性、同发展需求脱节以及寻租与土地腐败。