随着城市化的加速，中国必须从“土地城市化”逐步转变为“人口城市化”。从中央政策和立法角度，必须对进城落户农民的土地处置问题，尽早做出明确的制度安排。这既是积极稳妥推进城市化进程之必需，也是保障城市化进程中农民土地财产权利之必需。

最近，国务院已正式出台文件，强调各城市政府在推进户籍制度改革中， 必须坚持积极稳妥的原则，并叫停所谓“承包地换社保，宅基地换房”的做法。该文件强调，各地政府在推进城镇化进程中，既要让农民工在城市“落户”，更要保障其享有城市的公共服务和权益。

要确保城镇化中农民的土地财产权利，以下数端至为关键。

第一，必须根本改革征地制度。事实上，只要征地制度不改革，地方政府主导的城市化机制就不可能改变。应通过修改《土地管理法》，改变目前以“提高补偿+社保”替代加快征地制度改革的思路，实现集体土地与国有土地的“同地、同权”。

第二，修改《农村土地承包法》，确保农地承包权“长久不变”；同时，应删除该法第26条“承包方举家迁入设区的市，转为非农业户口的，应该将承包的耕地和草地交回发包方”的规定，删除第18条“本集体经济组织成员也可以自愿放弃土地承包权益”的规定。

第三，从政策上清理农民承包的土地具有社保功能的说法。既要明确土地是农民的一种财产权，更要明确社保作为就业者的一种基本权利，农民应与其他城市公民一样同等享有。只要农民进城后实现就业，政府对其就负有基本养老金的支付责任。

第四，应及早着手设计城市化进程中农民承包权的退出机制。该机制的核心内容是落实农地

承包权长久不变，为应对城市化带来的人地关系变化和土地承包权与经营权的分离打下长久的制度基础。

这包括以下三点。

一是由中央政府统一推进农民所有土地的确权、登记、颁证工作，让农民领到跟土改时期一样印有中央人民政府大印的土地权证。

二是完善农户土地承包权与承包土地的经营权可分离的制度安排。将土地承包权与承包土地的经营权分离，承包权作为“田底权”，经营权为“田面权”。承包权由承包农户永远持有，由其自主决定，包括可使用权、可收益权、可转让权和可处置权。经营权则是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取地租，承租承包权的经营者享有合约约定下的土地使用、收益、转让和抵押权。

三是从法律上说，农地承包权是一个权利束。现有《农地承包法》规定， 农地承包权含有“使用权、收益权、流转权”。今后应在此基础上增加农民对农用地完整的处置权，让农民自主决定进城后到底是继续耕种、出租、转让或是直接处置给其他人。