土地制度改革的最终目的是要通过对农民土地的更充分赋权，增加农民的土地财产权利。因此，检验十八届三中全会土地制度改革成功的标志是，“赋予农民更多财产权利”的承诺能否真正兑现。

（一）《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营

承包经营权制度是农村土地制度最基础的制度安排，它对提高农民生产积极性、保持农村稳定起到了重要作用，农民对土地的承包经营权利也受到法律保障。但是，现行的土地承包经营权制度，采取对承包权和经营权的合一保护。当农户是自耕农时，经营者也就是承包权拥有者，这种权利保护设置不会有问题。但是，随着大批农村劳动力离农化趋势加大，承包权与经营权发生事实上的分离，对这两束权利合一设置的制度安排就暴露出明显的缺陷：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失。另一个极端是，承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。因此，此次《决定》对承包权与经营权进行了政策上的分离，对两束权利分别赋权，即承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业。

“允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营”，也是对近几年一些地方进行的农地股份合作社的政策许可。其基本做法是，出外打工的农户将承包权折成股份，组建股份合作社，合作社将集中的土地委托给其他主体经营； 合作社与委托方进行分成之后，合作社再将属于社员的部分按股份分红给每个成员。这样，既解决了土地过于分散和过小规模的问题，也保住了农民土地承包权，又促进了土地适度规模经营，实现农业产业化经营。

（二）《决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权

这里包括三层涵义。一是要改革现行的集体所有制，明确以成员权为核心的集体所有制构造，改革现实中集体所有沦为少数干部所有的状况，明确农民集体组织成员权利。也就是只要是集体组织合法成员，就对属于集体的资产有平等的财产权。二是对集体资产的经营采取股份合作制，将每个集体成员的资产按股份量化人股，按股份合作制原则，进行集体资产使用、管理与利益分配，改变目前集体资产由少数村干部支配和实际控制、多数村集体组织成员不能分享收益的状况。三是对集体资产股份充分赋权。在《决定》中，集体资产股份不仅被赋予占有权、收益权，而且赋予集体组织成员有偿退出权和继承权，更有意义的是，明确赋予集体资产股份抵押权和担保权。集体资产股份被赋予充分的权利后，为集体资产制度改革，促进集体资产经营、发展和壮大集体经济提供了制度保障。

（三）《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道

一是保障农户宅基地用益物权。保障农户宅基地占有权和使用权，是宅基地制度改革的底线。宅基地所有权属于集体，使用权属于宅子的主人农户，但是，在现实中，集体组织往往对宅基地所有权有更实际、更大的支配权，且在法律和政策上对农户宅基地所有权的强调也明显强于对农户宅基地使用权的强调，容易导致宅基地所有权侵犯使用权。建议在法律修改中，应该按照宅基地用益物权的原则，进一步明确和强化农户宅基地使用权。在此基础上，按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。

二是改革完善农村宅基地制度。目前，农村宅基地制度在农村人口与村庄分离的背景下，存在制度不适应性，主要表现为：宅基地无偿取得不利于土地集约利用和耕地保护；宅基地的成员身份性与许多村社边界打开和人员混居不适应；宅基地的居住特性与财产权实现冲突。建议在贯彻十八届三中全会精神中，选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，重点探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转，打破宅基地成员和村社边界。基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权，实现农民对宅基地完整用益物权，促进土地有效利用。

三是选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。 从措辞和对象选择来看，《决定》是将抵押、担保和转让权利赋予了农民住房，而不是宅基地，在现行制度和法律制约下，有其合理性。我们前面分析过，现行宅基地制度是宅基地所有权属于集体、使用权属于农户、农房所有权属于农户的三权组合的体系，在宅基地所有权和使用权赋权强度不一的状况下，如果赋予宅基地抵押、担保和转让权，在实施中就很有可能成为集体组织成为抵押、担保和转让的主体，反而会侵犯农户宅基地使用权。相比之下，农民住房是农民私权，一直受到法律保护，明确赋予农民住房抵押、担保和转让权，有利于更稳妥地实现农民财产收益。当然，这几项权利的实施也只能先在若干试点地区推行，待条件成熟后，再行宅基地抵押、担保和转让。

四是《决定》提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。但现状是，在集体资产问题上，大多数农民并没有得到集体财产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私下、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场，可以使农村的集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，可以保证农村产权的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下实现交易，让集体组织成员公平分享，对于农村资产市场化和农村治理方式改革，都将带来革命性的变化。农村产权流转交易市场建设试点，已在一些地方推行，效果非常明显。下一步在扩大实施时，有几点需要明确：第一，到底是将所有农村集体资产都放在一个平台交易，还是根据不同资产特性和管理归口分别建市场。第二，农村资产流转市场在哪一级建，是在市县，还是乡镇。第三，尽快制定集体资产流转管理办法，指导地方推进，以免走偏。

五是《决定》提出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这是增加农民财产收益的非常重要的内容。其改革方向是，改变目前土地增值收益的分配第一道被政府出让时获得、未来增值部分谁占谁得、农民在土地增值收益分配中无份的状况，提高农民在土地增值收益中的分配份额。

同时，《决定》在措辞中也非常智慧，就土地增值收益在国家、集体和个人利益分配上用的是“兼顾”，在提高个人收益时用了。合理，， 一词，主要是因为土地增值收益产生非常复杂，既不能由政府全得，更不能由谁占谁得，当然也不可能全归土地所有者。我们认为，土地利益的合理、公平分配应遵从增值收益产生原理。从现实看，土地增值收益是由多个因素产生的，既有规划与用途管制，也有基础设施投资，有城市化过程中产业人口集聚，当然也包含土地所有权益。土地增值收益的公平分配应该综合考虑这几个主要因素，在此基础上，形成公平合理的分配比例。