什么是宅基地？宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

对“宅基地换房”，批评者抨击称，地方政府是在打农地的主意，拿农民的宅基地指标去扩张城市，是对农民的一场剥夺。而该实验的推动者则把此视为改变农村生活方式、让农民彻底融入城市的制度创新。其实，这场争论的关键在于如何厘清宅基地的权利内涵。只要把这个道理讲透了，无论是“握有合法暴力”的政府还是被指“唯利是图”的开发商，只要与农民坐下来谈判， 剩下的就只是宅基地的对价问题了。

很多农民把宅基地上盖的房子称为“祖屋”、“祖产”，意思是这是祖祖辈辈传下来的，是自家的私产。在农民的意识里，这个宅院和其下的土地是一体的。也就是说，宅院连同宅基地是他自己家的，尽管名义上宅基地属于集体所有。

20世纪80年代末，笔者随周其仁教授到贵州省湄潭县调查时，就领教过农民对宅基地权利的认知。湄潭县以产茶著名，入户访谈时，我们发现，农民房前屋后的茶树长得枝繁叶茂，而承包田里的茶树明显低矮、枝败叶黄。开始请教农民，他们笑而不答。调查几天后，相互“熟识”，农民才道出了原委。 尽管当时包产到户已有数年，但农民对这一制度是否会持续仍心存疑虑。由于茶场的投资较大，回收期更长，农民不敢在分到的承包田上长期投资，茶树长成那样也就可想而知了。问房前屋后的茶树为什么那么茁壮，农民的回答是： “这是自家的地，不会有人轻易动到这儿来的！”

但是，中国农村经历了60多年频繁的制度变革，宅基地的权利性质已变得十分复杂0 20世纪50年代土地改革时，在实行“耕者有其田”政策的同时，也按“居者有其屋”的原则给农民分配了住房和宅基地，而且农民可买卖、出典、出租和继承。这一完整的私有土地权得到了1954年《宪法》的确认和保护。

此后，整个农业集体化时期，在互助组和初级合作社阶段，并没有动农民土地私有权，也没有改变农民宅基地的私有权。到了高级合作社阶段，农用地等生产资料被收归合作社所有，依然没有根本动农民的宅基地私有权。1956 年通过的《高级农业合作社示范章程》仍明确“社员原有的坟地和房屋地基不必人社”。不过，由于土地已归到高级社了，只好规定“社员新修房屋需要的地基和无坟地的社员需要的坟地，由合作社统筹解决”。

人民公社制度建立后，农民宅基地的权利性质和取得方式发生了根本转变。1962年9月通过的《农村人民公社条例修正草案》（即“六十条”）规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准租赁或买卖。社员新建房屋的地点要由生产队统一规划。”

1963年3月，中共中央下达《关于社员宅基地问题的一些补充通知》，规定：“（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归社员长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂；（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地使用权即随之转移给房主，但宅基地的所有权仍然归集体所有；（三）社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一帮助解决；（四）社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。”

中共中央的这份文件在中国农民宅基地史上具有标志性意义。其相关内容被1963年8月最高人民法院颁布的《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》全面采纳，从此具有法律效力。

改革开放后，中国农村宅基地使用制度基本沿袭了人民公社时期的权利框架，但在法律上予以了确立和规范，具体体现在1987年制定、1998年修订的《土地管理法》中。《土地管理法》对宅基地权利的具体制度安排如下：

（一）属于农民集体所有；

（二）是建设用地的一类，依法从本集体经济组织获得；

（三）农村村民一户只能拥有一处宅基地。出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。（四）农民宅基地的取得，实行审批许可制度。这包括，要符合乡（镇）土地利用总体规划；须经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其面积不得超过省级政府规定的标准。

2007年，全国人大通过并颁布《物权法》，明确宅基地使用权是一种用益物权，并辟专章“宅基地使用权”予以规定。但是，由于该法同时规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”，在宅基地产权制度上没有根本突破。

综上所述，宅基地是一种财产权，农民对宅基地拥有排他性长期占有、 使用和收益权，但没有处分权。其权利性质有四大要点：

第一，宅基地属于农民集体所有；

第二，村社成员享有宅基地使用权并享有农房所有权，“地随房走”；

第三，宅基地的取得以成员权资格为界，失去成员权资格的，即意味着宅基地权利的失去；第四，宅基地是农民可以依法获得并使用的建设用地。