对各地正在试验的“宅基地换房”，应该如何评判？

从浙江嘉兴和天津试点看，政府在推进“宅基地换房”时非常小心，不仅强调农民的自愿， 置换时的利益计算也比较充分地运用了协商和谈判机制。但也有一些地方，政府以“宅基地换房”为名，采取搞运动的办法，强制农民集中上楼，搞“大拆大建”，已引起各方高度关注。

这里先讨论政府与农民协商、谈判的情形。当“宅基地换房”尊重了农民意愿并利用协商谈判机制时，就变成了政府与农民围绕宅基地权利再分配的利益博弈。在这场利益博弈中，农民觉得吃亏，就不会点头同意；政府的账算不过来，这事就会泡汤。浙江嘉兴和天津试点村镇之所以能做成，一定程度上表明政府与农民找到了利益均衡点。

对政府而言，由于宅基地在土地类型上属于建设用地，政府通过“宅基地换房”，获得了村庄剩余宅基地（除去盖农民新居的用地）的支配权。这些土地不仅可作为抵押融资工具获得银行贷款，启动农民置换房的建设和相关基础设施建设，而且在宅基地复垦为耕地后，可置换成建设用地指标，把指标调剂到城市使用，获取更大的土地出让收益。

对农民而言，通过“宅基地换房”，他确实失去了宅基地。但在城镇，如果能获得与原农宅面积相等甚至更大的商品房，那么不仅其居住条件得以保障，也为其获取房租收入创造了条件。

目前关于“宅基地换房”的讨论，主要集中于这种置换对农民是否公平。 一种比较常见的说法是，政府拿到的太多，农民吃亏了。在我看来，这种判断可能失之片面。其实，这里有三个问题需要仔细论证。

第一，地方制度安排受到宏观土地制度的制约。在中国，只有国有土地才能进入建设用地交易市场，而且国有建设用地的供应是由政府垄断的。农民的宅基地是集体非经营性建设用地，按现行法律，它是不能资本化的，更不能自主入市交易。在“宅基地换房”试点中，在满足了农民集中居住用地后，多余的宅基地可进入市场，这是对现行土地政策和法律的突破。但是，由于政府主导和垄断土地市场的格局未能打破，宅基地进入市场存在法律障碍。这一制度约束决定了农民与地方政府在宅基地利益分配中存在不公平。

第二，对“宅基地换房”中农民的利益得失要客观分析。也就是说，要比较农民换得的房子与失去的宅基地的对价问题。最常见的说法是，农民原来有两亩宅基地，但农民上楼只用了半亩宅基地，他失去的一亩半宅基地，被政府拿去卖了几百万元，因此农民失去了几百万元。在我看来，这种算法有失偏颇。

这是因为，首先，农民原有宅基地和建基其上的房屋，是一种不可上市交易的资产，因而是一种“沉淀资产”，不能与上市交易后的土地价格等量齐观。其次，不同区位的土地，价值是不一样的。确实，如果没有农民剩余宅基地的存在，政府就不可能置换出建设用地指标，也就不可能到城市（镇）卖出那么多钱。但是，这个土地溢价实际上由三部分构成：农民宅基地的市场化价值、城市土地的区位价格、建设用地指标的稀缺性和特许权。因此，地方政府把剩余宅基地置换成建设用地指标后上市出让的收益，不能全部归为农民宅基地权益的损失。再次，农民所置换房屋较之原农宅的权益和价值差异。农民之所以愿意“宅基地换房”，看重的是置换来的房屋的权益和价值。与原农宅相比，它是有国有房屋产权证的商品房，是可以出租、买卖的资产。从实地调查看，这些农民换来的房子一般三套以上，一套自住，一套留给孩子或老人用，一套以上用于出租。因此，从权利价值来衡量，农民所换得的城镇住房， 既包括了对农民原有农宅价值的补偿，也包括对宅基地资本化后利益损失的补偿。

同时，应当看到，在政府主导的城市化背景下，各利益主体围绕土地的博弈日趋激烈，中央政府面对的土地问题更为复杂，决策的难度更大。可取的政策选择是，在指导和规范地方试点的同时，从中央层面深化宅基地制度的改革，切实保护农民权益，让农民通过土地要素市场化，分享城市化的土地级差收益。

具体而言，第一，要坚决制止以行政命令、下指标、强迫农民上楼的做法。目前，政府主导的城市化、政绩考核的GDP导向，加之土地城市化中巨大的利益，一些地方政府更容易采取行政手段，下指标，强迫农民集中居住， 侵犯农民土地权益。对此，中央政府必须采取切实有效的手段，加以制止，防止城市化变味，酿成重大政治和社会后果。第二，及早推进宅基地使用制度改革，让宅基地合法参与城市化，分享城市化成果。事实上，只有通过改革给农民宅基地充分赋权，才能既切实保障农民土地权利，防止各类利益团体侵害农民权益，又为农民宅基地进入建设用地市场打开通道。

其要点包括四点：

一是与落实“农村土地承包关系长久不变”相配套， 赋予农民长久而有保障的宅基地使用权。只要农民不丧失集体成员资格，宅基地使用权就不受侵犯。

二是赋予农民宅基地与其他集体建设用地同等权利，包括可使用、可收益、可转让、可抵押的权利。

三是对城乡统筹试验区的改革试点予以专门指导和总结，提出宅基地进入市场的指导原则，明确具体内容。

四是探索改革农民宅基地福利分配制度的可能性和实施办法。