“城市病”是困扰城市发展的世界性难题。近年来，我国一些城乡结合部区域已显现出这类病兆，成为群体性事件和重大案件集中发生地。北京市2010年启动的50个城乡结合部重点村建设工程，为破解城乡结合部难题进行了有益探索。

一、城乡结合部问题的核心是农民问题

北京市的城乡结合部地区主要分布于10个区，涉及77个街道乡镇、1673 个村（社区），本市户籍人口327万人，全市一半以上的流动人口（368万） 聚居于此。50个重点村分布在9个区，面积约85.3平方公里，涉及21.3万人，流动人口超过100万人。

目前，城乡结合部已成为经济、社会、人口资源环境等矛盾最尖锐、历史遗留问题最复杂、不同群体利益争夺最激烈的地区。

一是资源环境严重超载。 北京城乡结合部本地人口与外地人口之比为1：1.2，流动人口超过户籍人口的村（社区）有667个。50个重点村人口密度达1.4万人／平方公里。这些区域生存环境急剧恶化，基层干部形容为“买得起好车，走不上好路；喝得起好酒，喝不上好水；养得起胃，养不起肺”。

二是违法违规建设蔓延，城市化成本上升。原住农民与集体经济组织进行无序的私搭乱建，形成大量违规违法建筑，不仅建筑质量差，存在严重安全隐患，而且造成拆迁成本急剧上升。

三是土地利用不集约，价值实现不充分。随着中心城区向周边辐射，这些区域成为城市拓展的主要空间。但是，由于产业低端，与城市功能定位不二致，造成土地资源低效利用。

四是社会问题加剧。北京市70%的治安、刑事案件发生于此。

城乡结合部的问题，根源在没有解决好城市亿进程中的农民问题。一是传统城市化模式导致农民丧失土地发展权。目前，城乡结合部农民的土地几近被占完毕，农村逐渐丧失土地发展权。二是城乡隔绝的二元体制将农民排斥在城市化进程之外。城市基础设施在这里断路；农民的生产和生活空间纳不进规划，在自己土地上从事非农产业立不了项；农民居住进不了城市住房保障；农民的社保、养老、医疗等基本公共服务与城市市民不接轨；管理体制仍然保留农村建制，农民只能自掏腰包、自我管理。在城市化进程中，各种利益主体的介入，使农民利益处于最脆弱、最容易受到伤害的位置。不保护好农民利益， 不解决好农民问题，城乡结合部区域势必酿成重大社会隐患，城市化也不健康、不和谐、不可持续。

二、北京市在50个重点村进行的制度创新试验

在启动重点村建设时，北京市明确规定，要彻底改变这些区域原有的发展方式、生活方式和社会形态，但绝不采取强拆和农民上楼，要保障农民在城市化中的权益，落实农民的主体地位。50个重点村建设的目标为：以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提，使农民成为有住房、有产业、有就业、 有股权、享受城市职工社保和均等化基本公共服务的新市民，实现城乡结合部地区的完全城市化。

为此，北京市进行了以破除城乡二元体制为突破口的一整套制度创新。在规划上，将50个重点村建设纳入城市总体规划，按照“一村（乡）一策”优化规划方案，保障农民合法生存和发展的空间。在立项审批上，产业建设、基础设施项目、土地储备、回迁楼、棚户区改造等立项，允许农村集体经济组织成为立项主体。50个重点村建设项目全部进入“绿色审批通道”，下放立项及招投标核准权，打开农民参与城市建设通道。在土地管理上，规划劳均50平方米产业用地，允许村集体土地上建租赁房，允许村集体“自征自用”利用集体土地发展非农产业，基本实现了集体建设用地与国有建设用地的同地、同权。在融资上，优先安排用地指标、统筹融资抵押物及重点村储备土地优先上市用于平衡资金。

农民土地上市后的资金全部用于市政设施、农民回迁房、产业发展和社保所需资金，做到城市化资金取之于土、用之于民。在拆迁补偿上，对农民集体房屋拆迁参照国有土地征地拆迁政策予以补偿安置，实现了城乡房屋拆迁的同房、同权。在社会保障上，实行整建制农转居，重点村农村劳动力全部按城镇职工社保标准进入社保体系，实现城乡居民在基本公共服务上的同等。在产权制度上，进行农村集体经济产权制度改革，量化资产，股份到人，将集体经济组织改造成为新型合作经济组织，让农民成为有资产的市民。 在社会管理上，城乡结合部改造完成后，原农村集体经济组织转变为城市社区，实现城乡统一社会管理体制。

三、北京市50个重点村建设的成效与建议

北京50个重点村建设，通过规划调整和拆迁，为城市建设腾出了45平方公里合法发展空间，确保了50个重点村彻底融入城市。其中，7.8平方公里用于建设回迁安置房，实现“安居”；3.3平方公里用于发展集体产业，实现“乐业”；13平方公里回建公共绿地，实现城市环境改善；4平方公里用于水务、交通、医疗、‘学校等公共设施建设，实现公共服务接轨；腾出的16.9平方公里建设用地，用于保障50个重点村建设所需的约2000亿元资金平衡。

经过近两年的实施，北京50个重点村建设取得了阶段性成效：

一是实现了和谐拆迁。到2011年11月底，50个重点村已全部启动拆迁，其中30个已经完成，20个正在拆迁。基本做到了无上访、无群体性事件。

二是优化了城市空间。回龙观建设的100万平方米经济适用房为西城疏解了10万人口，昌平东小口镇占地约4.9万亩，其中9818亩用于建经济适用房，18450亩用于绿化隔离带建设。

三是落实了农民主体地位。乡村集体企业承担了60%回迁安置房和集体产业建设。集体土地建租赁房试点已经启动，唐家岭规划建设10 万平方米租赁房，梅沟营村30万平方米公租房正在建设中。

四是切实保障了农民长远生计。已有35个重点村启动回迁安置房建设，已建成12个。已经启动的村每个原住民平均得到50平方米安置房和27.3万元现金。13个重点村实现了整建制农转居；34个重点村已完成改制，量化总资产66.2亿元，人均股权11.5万元；已有12.7万农民纳入城镇职工社会保障。

北京50个重点村建设提供了一整套破解城乡结合部难题的制度安排。北京市通过科学规划利用土地资源，合理分配土地级差收益，既保障了农民长远生计的发展空间，又为城市拓展了空间，实现了城乡双赢。因此，建议总结和推广北京市的经验，选取不同类型城市的城乡结合部区域进行破除城乡二元体制的试验，为我国实现统筹城乡战略提供政策及法律储备。