土地股份合作社是以农户的土地承包经营权入股组建的。在农户自我经营承包土地时，土地承包经营权实现形式是土地的使用权、收益权和流转权。农户的土地承包经营权人股到土地股份合作社以后，农户的土地使用权让渡给合作社，经营权由合作社委托的职业经理人支配。

土地股份合作社

土地股份合作社的生存与发展是否具有可持续性，取决于以下几个条件：第一，必须以自愿加入和自由退出为原则；第二，农户的土地承包经营权不得丧失；第三，土地承包经营权入社后的分红收益不得低于农户自我经营或转包的地租。一旦农户的土地入股分红收益低于其自我经营或转包地租，或者农户担心土地承包经营权有丧失的风险，他就会以退出机制来保障其土地承包经营权益。第四，合作社成员和经营者通过合作实现双赢。

（一）需要进一步破解的几个问题

在实地调研中，尤其是对农地股份合作社的制度安排与实施中，我们发现，这一经营形式是否具有生命力，是否能为更广大的农民所接受，需要更长的时间和实践来检验，同时也有一些重大问题需要解决。

一是农户人社自主和退社自由问题。在成都的土地股份合作社试验中，农户在以土地承包经营权入股加入合作社时，还不存在中国50年代合作化运动中的强迫和定指标推进的情形，但在今后的试验中，由于有政府的积极引导， 如何防止基层在推进中的过急行为也是要引起注意的。但是，在退出权的行使方面，我们在实地调研中发现，所有的合作社都规定在合约期内人社的土地承包经营权不得退出。不得退出的理由是，一旦有部分农户的土地承包经营权退出，就会影响合作社的统一经营。从土地股份社的运营来看，这条规定有其合理性，但是，由此也减低了退出权对合作社领导及土地经营者的约束。更主要的是，一旦合作社的经营出现问题，就会导致农户入社的土地承包经营权益受到损失。

二是土地承包经营权的丧失风险。在成都的土地股份社试验中，有一项非常重要的安排是，土地入股后形成比较大的经营规模，或者土地转为经营高经济价值的作物后，需要金融支持。试验区尝试以土地经营权作为抵押物获得贷款，解决农业经营资金问题。为了保证农户人股土地的承包权，地方的做法是，在现有土地承包经营权证书基础上，再向入社农户发放一份土地经营证。 合作社在以土地抵押贷款时，先对合约期内土地经营收益作评估以后，再到银行获取贷款。也就是说，合作社抵押物是土地经营收益，不涉及土地承包权。 即便合作社因经营失败出现偿还风险，农户也只是在合约期内失去土地经营权，不会导致土地承包权的丧失。从地方试验来看，这种将土地承包权和经营权分离的办法，确实既能保障农户土地承包权不失去，又解决了合作社以土地经营权作为抵押获得贷款的问题。但是，这一试验是对国家基本制度的突破， 因为现行法律只设定土地承包经营权，在这一权利束中，承包权和经营权是合一的，承包者将经营权流转也是以农户为主体的。因此，这一牵涉到基本制度的试验，还有待国家顶层制度和法律制定者的认可和变革才具有法律效力。

三是土地股份分红的原则问题。从制度上讲，既然农户土地入股是自愿的，合作社的经营风险也应该由入社农户共同承担。但是，由于合作社目前阶段的不规范性，以及农户土地权益保障的脆弱性，我们所调查的大多数土地股份合作社，尽管也标明了利益共享、风险共担的原则，但是在分红制度上都选择了保底分红，保底一般以当地的平均地租水平为标准。也就是说，人社农户在土地分红上既要规避风险、又要分享合作社经营的利润。这一利益选择在现阶段有其合理性，对于保障农民土地利益有好处，但是，这种处理是与利益和风险一致原则相违背的，有待进一步完善。

四是农地经营主体问题。在家庭承包责任制下，农户是农地经营的主体。 包产到户改革时，农户之所以替代生产队成为农业生产经营的主体，主要是因为其解决了生产队时的监督费用以及社员努力与其回报不对应的缺点。土地人股到土地合作社以后，农地经营主体变得复杂化，我们在前面已有描述，合作社土地的种植决策和生产资料购置及农产品销售最终决定权在理事会，日常经营活动由理事会选定的职业经理人负责，同时职业经理人再雇一定数量的农民从事农事各环节的农活。在这一决策体制下，理事会的种植决策和选职业经理人的正确性，不仅受其决策机制的制约，而且受其能力制约。即便理事会的决策和选人不出问题，职业经理人是否能像农户一样对合作社的土地尽心呵护， 不仅受其经营能力制约，还受合作社报酬合约对职业经理人的激励机制的影响。合作社集体决策的有效性是所有合作社面临的普遍困境。职业经理人激励问题，则直接决定合作社的效益和可持续发展。目前，成都的合作社普遍采取产量保底加超产分成的办法，尽管对职业经理人有一定的约束和激励效应，但是职业经理人到底该分配多少合适，在试验中是一个没有很好解决的问题。从各合作社对股东与职业经理人的分红比例的调整就可以看出双方并没有达成一 致的合约。在合作社股东看来，目前合作社土地的经营主要靠机械投入和社会化服务，职业经理人的贡献有限，也就是代替社员看看地，各农活环节有个人接应，不应该得那么多收益；但是，如果分配比例过低，就不足以激励职业经理人完全专一地经营合作社的土地，他们会选择帮助看护土地的同时，继续从事其他活计，职业经理人专业种植和经营土地的初衷就难以实现。由此可见， 在我们调查的绩效较好的合作社经营中，并没有完全解决土地股份合作社的经营主体问题。

（二）对实行农地股份合作制的认识和政策建议

(1)明确农地股份合作制是农村基本经营制度的一种制度安排。随着农村劳动力的非农转移和农地经营收入在家庭经营收入中的份额下降，以及农业投入从劳动投入为主转向机械投入为主，农户将土地承包经营权入股委托给职业农业经营者经营有其合理性。从成都的试验来看，土地股份合作社可以节约成本、提高规模经营效益、增加产量以及实现农户土地分红与经理人收益增加双赢，在目前阶段，农地股份合作制作为一种可选的制度安排和经营形式存在，有其合理性。建议在有关制度、法律和政策修改与完善中，承认农地股份合作制是现阶段农地经营的一种形式。

土地股份合作社

(2)完善农村土地承包经营权制度，促进土地流转和适度规模经营。一 方面，进一步完善土地承包经营权制度，促进土地适度规模经营和现代农业发展；另一方面，要防止和纠正借土地规模和土地流转，侵犯农户土地承包权的行为。

一是完善政策和相关法律，促进土地承包权与土地经营权的分离。完善农户土地承包权权能，明确土地承包权为田底权，拥有土地承包权的农户对土地享有使用权、收益权，转让权、处置权和抵押权。明确土地经营权是土地承包权中派生的土地权利，设置土地经营权为田面权。土地经营权农户享有对土地的使用权、收益权，享有一定比例的土地投资回报权和依土地收益及土地上的投资作为抵押物获得信贷的权利。对土地承包权和经营权实行依法同等保护。

二是保障土地承包权权益。土地承包权流转必须遵循自愿、依法、有偿原则。地租归原土地承包权农户。土地承包权人享有长久不变的土地承包权。

三是发挥集体组织服务功能作用，实行农地重划，促进土地规模流转。

(3)制定农业经营者资格认定和培养制度。农业经营者资格认定制度， 是保障农地农用和粮食生产的基本制度；农业经营者培养制度，是促进现代农业健康可持续发展的有效手段。

一是借鉴日本、我国台湾地区、韩国的经验，在国家政策和法律中设置农业经营者资格认定、进入条件、退出机制，在法律上保护农业经营者的合法权利。

二是建立农业经营者国家培养体系。国家设立专门资金用于农业经营者培养，建立国家农业经营者培训体系。

三是明确法人不得进入农业大面积租地经营农地。严格用途管制制度，对各种将农用地非农化的做法采取法律禁止行为，并予以依法处罚。

(4)巩固和规范农业合作制度，把合作社办好。新型农业合作经济的发展，决定我国小规模农户经营制度的生命力；专业合作社的健康运行，决定我国农业经营的效率。

一是把农户需求作为衡量专业合作社成效的最重要指标。以专业合作社对农户服务的能力为标准，推进合作经济的发展。防止地方片面追求专业合作社数量、忽视质量的倾向。

二是规范和完善专业合作社内部制度建设。落实专业合作社的“民办、 民管、民受益”原则，帮助合作社建立明晰的内部管理制度，完善合作社利

益分配制度。

三是明确专业合作社的主管单位，改变目前几个部门争管理权的格局，提高相关部门对专业合作社的服务能力。

四是完善专业合作社发展的相关配套政策。试点专业合作社利用自身资产（如农机具、农作物收益）作为抵押物获得信贷的办法。明确专业合作社利用集体土地建厂房、设施、农具摆放、粮食烘干设施等的用地政策。

五是制定鼓励专业合作社发展加工业的政策。

(5)完善促进农业适度规模经营的农业支持政策。在实行适度规模经营后，政府对农业的支持政策不仅不能削弱，而且应该进一步强化。应该在继续执行原有的以承包农户为基础的普惠制农业补贴政策的基础上，完善农业支持政策，促进适度规模农业经营形式的发展。

一是制定向规模农户倾斜的农机补贴政策。随着新的农业经营主体的组建和实施，将带来农业投资主体的变化。由于经营规模扩大，机械是其主要要素投入，新农业经营主体也就成为农机需求的主体。建议完善现行农机补贴政策，将补贴资金和对象向适度规模单位倾斜，激励其购置农业机械和设备，从事农业专业化经营。

二是实行促进适度规模经营的土地整理。适度规模经营，要求土地的连片成方和田、水、路、林的综合整理，单个家庭农场无力实施。建议对国土部、 财政部、农业部等多家实施的土地整理项目进行统筹，进行高标准农田建设， 为适度规模农场提供农业基础条件。

三是提供优质、高效的农业技术服务。实行适度规模农场后，农产品品质的要求更高，农业技术服务的需求更高，地方政府必须搭建更完善的农业服务体系，在农技、种子、防疫、生产资料供应等方面提供全程高效服务，提高家庭农场农业经营的效率。

(6)防止地方政府在农地股份合作社发展中“刮风”。只能因势利导，不得定指标，搞强迫命令。不得以发展农地股份合作社之名，损害农民利益。不得任意拔高农地股份合作社的地位，刮股份合作社风。