大量耕地流失、土地生态环境恶化对人类生存基础和区域社会经济持续发展产生了巨大威胁，世界各国都越来越重视耕地保护政策问题。

 国际视角下的耕地保护

土地利用规划方面。如美国的马里兰州未来收成规划是全国最具策略性的农田保护规划；加拿大的农田保护是依据农业用地土地利用规划，实行依土地等级高低限制变更制度；新西兰《城镇和乡村规划法》要求各级地方政府分别制订区划方案，把土地划分为不同用途， 商业活动。

相关法律方面。第二次世界大战后，英国为了扭转农业发展的衰落局面，于1947年实施了战后的第一个农业法。此后，从1957年到1974年期间多次颁布了鼓励、确保农业政策的法令。美国1965年的加州土地保护法，1974年的密执安农地和开敞空间保护法，1964年的新泽西农地评价法，以及1981年的联邦“农地保护政策法案”等，这些法律从规划、税收等角度规范着美国的农地非农化和农地保护。

 中国耕地保护政策体系

中国现行耕地保护政策主要包括耕地总量动态平衡、土地用途管制、农用地转用审批、占用耕地补偿制度、基本农田保护、禁止闲置荒芜耕地、土地开发复垦整理、耕地税费、耕地保护目标责任制、耕地保护法律责任等。大致可以归并为法律政策、行政审批政策、行政责任政策、税收政策四个方面。

1.法律政策

(1)耕地保护法律责任

中国实行世界上最严格的耕地保护制度。《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的， 由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

(2)禁止闲置荒芜耕地

《土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；

一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”

2.行政审批政策

(1)土地用途管制

《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”

(2)农用地转用审批

《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。” 第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地

转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建没项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内， 具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”

(3)土地开发复垦整理

《土地管理法》第38条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划， 在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。”该法第41条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”该法第42条还规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”

4)占用耕地补偿制度

《土地管理法》第31条规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制订开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”第32 条还规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”

(5)基本农田保护

新《土地管理法》第34条规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”1994 年10月1日，《基本农田保护条例》颁布施行。

3.行政责任政策

(1)耕地总量动态平衡

1996年原国家土地管理局提出保持耕地总量动态平衡的战略目标，要求保证现有耕地只能增加、不能减少。《土地管理法》第33条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”

(2)耕地保护目标责任制

2006年中共中央组织部印发并实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，首次将耕地资源保护纳入地方领导的政绩考核体系。在这之前，2005年10月国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》改变了原来以发展经济作为主要政绩考核指标的局面，将耕地保护工作纳入地方政府领导干部的考核体系，表明了中央政府对耕地保护日益重视。

4.耕地税费

面对如何保护好耕地这一严峻挑战，除采用法律手段、行政手段、技术手段以外，还应通过税收这一经济手段进行调控管理，以税收限制各种耕地占用行为、以税收反哺农村、以税收刺激土地整理和复垦。具体而言，中国针对耕地而设立的税种主要包括耕地占用税和土地闲置税。

耕地占用税开征目的是要限制非农业建设占用耕地，鼓励在不影响水土保持，不破坏生态平衡的前提下，尽可能利用非农用土地，以有效地保护农用地资源。①耕地占用税是向占用耕地建房和进行非农业建设的单位和个人征收的一种税，征收范围为国家所有和集体所有的耕地，以县为单位，以人均耕地面积为标准，并参照经济发展情况，确定适用税额。

土地闲置税是一种惩罚性税收，目的是为了减少大量存在的土地闲置，特别是耕地抛荒现象。土地闲置税课税对象是农村抛荒地、荒芜地、闲置建设用地和城市闲置用地，纳税人为上述三种土地使用者，以农用地价格和城镇基准地价格或相当于它们的价格为计税依据，税率的设计上采用较高而且累进的税率。