草地利用问题

草地承包到户以后，在草地利用中，由于人们片面追求经济效益而过度放牧，引发了一系列的环境问题和社会问题。

1.天然草地严重退化

中国拥有天然草地近4亿，占国土总面积的40%以上，其中可利用草地面积3.3亿hm2。长期以来，由于气候变暖和不合理利用等原因，我国90%的天然草地出现不同程度的退化。草地退化，不仅制约了畜牧业发展，而且还严重影响社会经济的可持续发展，对国家生态和国土安全构成严重威胁。

2. 草场利用矛盾

历史上草场资源的权属是以公共占有为主，牧民对边界概念比较模糊，很少有纠纷出现。草地承包后，牧民对边界变得比较敏感，在一乡之内，由于牧民之间关系密切，除牧民帐篷必须搭建在自家所属的草场内，牛羊还是可以在别人的承包草场内走动，因此，乡内纠纷较少。但乡与乡的边界就比较敏感， 草地承包后，草地利用矛盾和纠纷不断增加。

从环境与自然资源经济学角度分析，以上两种问题的出现是有着其特殊原因的。天然草地具有公共品特性，与可再生私有资源和可再生共有资源的管理不同，建立放牧草地产权的排他性是很困难的，名义上的承包到户并不能保证承包者对所承包地的收益权，承包人相互之间混放混用是非常普遍的。此外， 天然草地的生态、经济、社会功能繁多，而且很难界定明晰的产权（或者界定产权的成本很高），因而许多收益也是不确定的，例如地下水可利用总量、草地生态系统服务价值等。在阐明产权、明晰地划分产权、保障产权可执行的过程中存在巨大的交易成本，这将使草原公共服务明晰化、产权化措施难以落到实处。

草地保护政策

人类最初只是利用天然草地，由游牧到定居放牧，后来，学会了开垦草地，发展种植业和畜牧业。由于人口增长和生产力发展而不断扩大放牧和开垦，以及战争和自然灾害破坏，使草地资源受到严重破坏，很多地区出现了生态危机，灾害频繁。面对自然界无情的惩罚，许多国家开始意识到保护草地的重要性，并出台政策对草地予以保护，取得显著成效。

1.基本草地保护制度

《草原法》第6章第42条规定：“国家实行基本草原保护制度。”依据中国现行法律法规规定，下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：重要放牧场； 割草地；用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地； 对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；草原科研、教学试验基地；国务院规定应当划为基本草原的其他草原。任何单位和个人不得擅自征用、占用或改变基本草原的用途。

《草原法》对各级行政机构关于草地保护的具体职责作了明确规定。该法第43条规定：“国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护区：具有代表性的草原类型；珍稀濒危野生动植物分布区；具有重要生态功能和经济科研价值的草原。”同时规定“县级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理”。

2.退牧还草生态工程

2002年12月，国务院西部办、国家计委、农业部、财政部和国家粮食局联合向国务院呈报了《关于启动退牧还草工程建设的请示》，提出用5年时间， 对蒙、甘、宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原，新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原四大片区的退化草原进行治理。2003年，退牧还草工程正式启动。2005年，对退牧还草工程的政策进行了调整和完善。截至2007年6月底，退牧还草工程共下达草原围栏任务3 460万hm2，补播退化草原657. 33万}irr12，共安排退牧还草工程投资117.7亿元，其中中央投资85.7亿元。

3.草蓄平衡政策

草畜平衡是指在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料量，与饲养牲畜所需的饲草饲料量达到动态平衡。实现草畜平衡是促进草原生态系统良性循环，实现草原畜牧业持续发展的基础。①

《草原法》第33条和第45条规定，国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度，并由国务院草原行政主管部门制定草原载畜量标准和草畜平衡管理办法。 依照《草原法》规定，农业部在充分调研和总结各地草畜平衡管理经验、征求有关地方和专家意见的基础上，于2005年1月19日以第48号部令发布了《草畜平衡管理办法》（以下简称《办法》），自2005年3月1日起施行。《办法》规定农业部主管全国草畜平衡监督管理工作，县级以上地方人民政府草原行政主管部门负责本行政区域内的草畜平衡监督管理工作。县级以上人民政府草原行政主管部门设立的草原监督管理机构负责草畜平衡的具体工作。

《办法》还规定，县级人民政府草原行政主管部门应当根据农业部制定的草原载畜量标准和省级或地（市）级人民政府草原行政主管部门制定的不同草原类型具体载畜量标准，结合草原使用者或承包经营者所使用的天然草原、人工草地和饲草饲料基地前5年的平均生产能力，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的牲畜饲养量。草畜平衡核定每5年进行1次。

草原使用者或承包经营者对核定的草原载畜量有异议的，可自收到核定通知之日起30日内向县级人民政府草原行政主管部门申请复核1次，县级人民政府草原行政主管部门应当在30日内作出复核决定。《办法》规定，县级人民政府草原行政主管部门应当与草原使用者或承包经营者签订草畜平衡责任书， 载明草原现状（包括草原四至界线、面积、类型、等级，草原退化面积及程度）；现有的牲畜种类和数量；核定的草原载畜量；实现草畜平衡的主要措施， 草原使用者或承包经营者的责任；责任书的有效期限等。

牲畜饲养量超过核定载畜量的，草原使用者或承包经营者应当采取加强人工饲草饲料基地建设、购买饲草饲料、增加饲草饲料供应量、实行舍饲圈养减轻草原放牧压力、加快牲畜出栏、通过草原承包经营权流转增加草原承包面积等措施，实现草畜平衡。草原使用者或承包经营者因饲草饲料量增加的，可以在原核定的载畜量基础上，相应增加牲畜饲养量。

4.禁牧、休牧、轮牧和舍饲制度

禁牧休牧制度是保护草原的一项重要制度。禁牧是对草原实行一年以上禁止放牧利用的措施；休牧是在一年内一定时期对草原实行短期禁止放牧利用的措施；轮牧就是在几个草场轮流放牧，让草场有季节的休息；舍饲就是让大部分牲畜在棚圈里饲养。《草原法》第47、48条规定：“对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。”

推行禁牧休牧等制度，是推进依法治草、科学合理利用草原资源的重要举措，是加快草原畜牧业生产方式转变、增加农牧民收入的有效途径，是加大草原保护建设工程实施力度、巩固工程建设成果的重要保障。对于有效保护和合理利用草原资源，推动中国牧区经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

据统计，截至2007年，全国禁牧休牧草原已超过13亿亩，国家在退牧还草工程中安排草原禁牧休牧任务4.4亿亩，取得了良好的生态、经济和社会效益。据农业部全国草原监测显示，退牧还草工程区植被盖度、高度、产草量与非工程区相比，分别提高了29%、64%和78%，目前这一数字还在持续增长。