伴随着市场化、城市化以及区域经济一体化的迅速推进，那些跨越行政区的区域土地问题的大量兴起，对基于行政区划刚性约束的土地行政区行政提出了严峻的挑战，它要求建构一种既区别于传统范式、又补助于土地行政区行政模式的新的政府治理形态，进而催生了区域土地管理这种崭新的制度安排。 

所谓的土地“行政区行政”，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对土地问题的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的土地政府治理形态。行政区行政作为政府空间治理的一种主导形态，是历史发展和社会形态演进到一定阶段的产物，或者可以说是人类社会行政区划史的伴生物。因此，只要民族国家没有消亡，民族国家内部行政区域的划分就依然存在，作为“科层制”的空间实现形式的行政区行政就将永远存在，而且也将继续是土地问题治理的主导制度安排。 

在当下的市场化、区域化、信息化面前，伴随单位行政区域内大量土地管理问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”土地问题出现“区域化”和“无界化”的态势，传统的土地“行政区行政”的政府治理形态， 正历经向一种崭新的政府治理形态——区域土地管理的历史嬗变。“区域土地管理”作为一种新型的政府空间治理形态，已经愈发凸显且与土地“行政区行政” 形态一并，成为行政区内外土地问题治理的“双元”模式。 

区域土地管理与调控中的政府制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，确立区域土地管理的新思维。 

(1)在政府治理的社会背景下，区域土地管理是开放社会和无缝隙社会的产物，它迎合了区域化浪潮的需要，因而适应市场化进程的大势所趋。 

(2)在政府治理的价值导向上，区域土地管理以土地问题为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病， 奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越行政区划的区域性土地事务纳入自身的管理范围，由此实现土地利用的分层治理和细分治理。