什么是工业用地？工业用地是指独立设置的工厂、车间、手工业作坊、建筑安装的生产场地、排渣（灰）场地等用地。

1.工业用地出让最低价政策沿革

土地价格，简称地价，是土地经济价值的反映，是指人们为购买获取土地预期收益的权利而支付的代价。人们购买土地的实质是购买土地权利，土地权利是一束权利的集合，包含所有权、使用权、抵押权等。不同的土地权利可以为购买者带来不同的收益，因此，其价格也不同，如所有权价格、使用权价格、抵押权价格等。

中国实行土地的社会主义公有制，即集体所有制和全民所有制，因此，在中国不能买卖土地，只能出让一定期限内的土地使用权。工业用地价格是指在正常市场条件下，工业生产及其相应附属设施用地一定年期的土地使用权未来纯收益的现值总和，其权利特征是出让土地使用权。而工业用地出让最低价格则指在工业用地“招拍挂”出让过程中由政府规定的底线价格，它是工业用地市场成交价的基础。

对于工业用地出让最低价格，中国政府早有规定。从1995年的《城市房地产管理法》和原国家土地管理局颁布的工业用地协议出让最低价确定办法，到2001年国发15号文件、2003年部发21号令，再到2004年国发28号文件、 2006年国发31号文件及国土资源部最新颁发的《全国工业用地出让最低价标准》等，都对制定和公布工业用地协议最低价标准作出严格规定。

1995年颁布的《城市房地产管理法》第12条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”根据该规定，以协议方式出让的工业用地的土地出让金也不得低于国家所确定的最低价。

1995年6月28日国家土地管理局颁布的《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》再次强调“以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协议出让最低价”。

2001年4月30日发布的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001115号）又再次重申“各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地”。

2003年6月11日国土资源部发布的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）规定：“自2003年8月1日以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价”，同时规定“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%”。

2004年10月21日，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），明确“除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”，同时规定：“禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。”这是国家首次明确提出工业用地要创造条件逐渐实行“招拍挂”出让。

2006年8月又下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号该通知明确提出：国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于最低价标准。

为贯彻落实国务院31号文件精神，2006年12月27日国土资源部统一制定了《全国工业用地出让最低价标准》，并对实施政策作出了一系列明确规定。 这一标准将从2007年1月1日起执行。《标准》规定：“全国工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。”

2.工业用地最低价政策意义

工业用地最低价政策有利于工业用地价格理性回归。工业用地价格政策出台之后，尤其是在《全国工业用地出让最低价标准》对全国各地工业用地出让最低价进行了明确规定之后，有利于对长期以来的低地价的矫正，有利于工业用地出让价格向市场价格水平靠拢，从而实现工业用地价格逐步趋向理性回归。

工业用地最低价政策有利于土地市场发育与规范。工业用地价格是土地价格体系的重要组成部分，其价格的理性回归在整个地价改革中具有举足轻重的地位。工业用地价格的改革是在继商业地价、居住地价基本实现市场化之后需要重点解决的一个问题。工业用地价格的理性回归直接关系到土地市场发育和规范的程度。

工业用地最低价政策有利于克服工业用地出让、使用中的诸多问题。首先，有利于规范地方政府行为，防止地方政府通过压低地价来招商引资。其次，有利于遏制工业用地的无序扩张和粗放利用，引导并逐步实现工业向开发区（园区）集中，不断提高工业项目的投资强度，实现工业用地土地的节约和集约利用。最后，有利于降低工业用地占用耕地的速度，保证中国粮食安全。