近年来,安顺市以确权、赋权、易权“三权”促“三变”改革为抓手,深化农村产权制度改革的大潮正席卷安顺大地,激活了农村沉睡资源,整合了城乡资源要素,赋予了农民更多财产权利。走出了“农村资源活起来、农民富起来、产业强起来、乡村美起来”新路。

随着外出务工人员增多,很多边远山区土地撂荒,土地和森林等资源变成了沉睡的资金,农民端着“金饭碗”,日子却不富足。 然而,这一切对于安顺市来说,已经渐渐远去。

 创新的改革模式有哪些？

模式一　确权+抵押

农户以其农村土地产权为抵押品,直接向银行申请抵押贷款。政府通过规范农村土地流转市场和提供确权、评估、抵押登记、土地拍卖等服务,推进农村土地承包经营权、集体土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权、农民房屋所有权、集体林权、小型水利工程产权“七权”同确,厘清和明晰农村资源资产权属,做到四至清楚、面积准确、产权清晰、颁发权证,为促进产权流转奠定基础。

模式二　赋权+抵押

由股份合作中心、土地流转中心、金融服务中心、营销信息中心分别赋予产权入股、流转、抵押、收益权能,实行“合股联营、村社一体”。农户将土地以折价入股的形式加入土地合作社,由合作社及其社员为贷款人提供联合的保证担保,合作社也由此获得入股土地的相关权益,成为农村土地经营和流转的平台,促进了农村土地的集中流转和规模化经营。再通过许可、评估、配套三项措施,赋予农村各类产权的流转、经营、抵押担保、收益等权能,助推农民增收致富。

模式三　易权+抵押

通过建平台、进市场、防风险三个方面来实现易权。建平台,以县为重点,建立县乡村三级土地流转管理服务机构和交易平台,开展农村产权流转信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务,引导农村产权依法、有偿、自愿和规范交易。

进市场,发展多种形式的股份合作,引导农村集体所有的资源性资产和可经营性资产投入到公司或合作社,转变为村集体和村民持有股金。鼓励农民以土地承包经营权、林权、技术、资金等入股企业、合作社或其他经济组织,按股份获得收益。

防风险,稳定农村的基本经营制度和行之有效的农村政策。建立权益保障机制,把保护农民产权利益列为重大事项进行督查,确保土地流转的合法性,维护好农民群众的切实利益。

在改革实践中有什么亮点？

亮点一:构建了农村土地抵押的专营机构和组织运行体系

围绕农村土地抵押业务的开展,逐步完善专营组织体系,包括抵押担保公司、土地合作社、土地抵押公司、农村土地流转平台等,盘活耕地资源,提升土地价值。将农村土地抵押给第三方机构,农户以第三方机构的担保为基础,向金融机构申请借款,并约定当农户逾期不能还款时,第三方机构可凭其抵押权将农村土地进行挂牌竞标流转,以土地的流转收益来偿还债务,直至债务偿清,再将土地经营权或使用权归还给农户。

亮点二:创建了农村土地权益价值评估和流转机制

以农村土地确权登记为基础,建立支持农村土地产权抵押贷款业务的农村土地基础信息系统和可抵押产权凭证。加快建立健全农村产权交易体系,通过有效的供需对接和公平的挂牌竞价,完善土地权益的定价机制、价值实现机制和流转分配机制。同时,引导农民、村集体经济组织和承接经营主体依法订立合同或协议,形成利益共享、风险共担的股份联结机制,推出了普定“秀水五股”、塘约村“合股联营、村社一体”、关岭莲花村“442”利益分配等模式。

亮点三:建立了层次较多的风险防范与保障机制。

出台“1+10”文件汇编,鼓励农村土地抵押融资与担保、保证、信用、保险相结合,支持保险公司针对特色化、规模化农业的经营权推出赔付率更高的商业保险,使农村土地抵押贷款能够通过保险获得比较充分的还款保障。推动建立农村土地抵押贷款信息、土地产权登记信息、农户个人信用与经营信息相互支持的信息系统,形成对农户土地状况、土地收益、流转价值、经营收益以及资产和信用系统记录,支持对贷前的信用评价、贷款跟踪管理的有效风险控制。

 改革的难点有哪些？需要怎样的风险防范？

难点一　法律制约

由于涉及农村土地抵押的相关法律法规如《物权法》《担保法》和《土地承包法》等的修改修订,国家层面尚未完成,致使农村土地抵押贷款业务的开展,缺乏权威而有效的制度保证,易引发抵押贷款风险。在当前缺乏集体经济组织法、集体资产处置办法的情况下,银行对处置宅基地和承包地使用权缺乏法律制度依据。没有法律的认可和支持,农村土地抵押权难以获得保障。

难点二　市场制约

由于农村土地市场发育不完善,抵押物价值实现存在困难。一是农村土地、农房的确权工作尚未完成,农村土地流转交易市场还不够活跃和规范,使得农村土地还难以成为有效的抵押物。二是银行在处置土地承包经营权抵押贷款时,农村土地产权交易执行较为困难,可能会出现大量不良贷款。三是由于缺乏具有公信力的评估机构,被抵押土地的经营权价值难以得到客观、可信的评估。四是农村土地用途受到严格限制,产权的流动也有很多的限定和约束条件,封闭的市场运行决定了农村土地资产的抵押价值难以提高。

抵押贷款存在风险,目前主要依靠抵押条件的限制和政府的风险补偿,在抵押价值难以实现的情况下,前者只是降低了抵押农户能够获得贷款的规模,实际上并没有增强还款保障能力,后者的风险保障力度则非常有限。

难点三　潜在风险

因为缺乏顶层制度设计,农村土地融资平台运营缺乏规范性指导,对法律政策能够突破的范围缺少界定,一些地方的试点出现“借机越界”“让违法变为既成事实”的问题。另外,各地农村土地融资平台的形式多样,没有相关的条例、文件对其业务范围、行为边界进行有效规范。可能导致农村土地抵押融资平台在趋利化目标下变为“圈地工具”“囤地载体”“土地变性跳板”和变相高利贷的渠道,使农民的基本权益遭受损害,农村土地的保护受到挑战。

改革路径有哪些？

◆路径一:赋予一个权利

赋予农民对集体资产股份的具体权利,即占有权、收益权、有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。对于不同的权利要有不同的要求和实现形式。

◆路径二:聚焦两大领域

农村资源性资产和经营性资产。对于山林、耕地、湿地、水面等资源性资产,要抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,实现物权化保护。对于经营性资产,应聚焦成员资格、股权设置、股权管理三个方面问题。

◆路径三:瞄准三大目标

产权制度要实现归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。产权管理要建立符合市场经济要求,有利于管好用好集体资产,实现集体资产保值增值的农村集体经济运行新机制。产权治理要形成有效维护农村集体经济组织成员物质利益和民主权利,较为完善的农村集体经济治理结构。

◆路径四:探索四大路径

一是探索通过土地入股、农户入社,组建土地股份合作社,以解决土地细碎化和产出能力低下等问题。二是探索以集体林场、土地、水塘等资源性资产,以及财政补助形成的资产等作为出资,引入工商资本或新型技术开发,发展农村混合所有制经济。三是探索资金变股金,将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等,作为村集体经济组织或农户的股金。四是探索建立政策性的农村土地开发服务公司,使其通过对农村土地的集中化开垦、修复以及农业现代化生产的基础设施开发建设,提高土地的生产力,进而盘活耕地资源,提升土地价值。

◆路径五:创新五大机制

创新融资方式,以逐步减少中介和价值评估环节,简化融资程序和降低融资成本。

创新收储制度,建立抵押土地的回购和收储制度,保障土地价值的有效周转与流动,同时探索建立省级层面的风险基金和信贷风险援助机制,以防范系统性风险的发生。

创新支持政策,以信贷为杠杆引导政策目标的实现,以激发农业经营活力为基础激活农村土地市场,从而为农村土地融资提供重要的市场基础。

创新担保机制,可成立风险基金帮助分散金融机构风险,建立抵押资产处置的回购政策作为市场底线保护,由集体经济组织收购和政府收储。

创新信用模式,在“信用+抵押”模式下,金融机构通过对贷款人的信用评级和授信额度控制来预先防范信贷风险。

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