2016年，不平凡的一年，全国多地遭遇了百年一遇的洪涝灾害。一些地方灾后救助出现了两个匪夷所思的现象。

第一，关于灾后救助物资发放问题。由于灾后交通阻断，受灾地区民众物资匮乏，政府组织发放粮食、饮用水等救助物资。但在具体操作中，要求领取救助物资的人员需出示当地户口本。许多外地的务工人员及户口外迁但仍居住农村的人员因此无法领取到救灾物资。

第二，有些户口外迁，但仍居住于农村的老人，宅基地上的房产受到严重损害（或塌倒，或成危房或），无处居住。但是，因为户口以外迁，无法获得重建补助；危房如果推到危房，也将无法获得重建审批；如果不推到，将来造成他人生命财产损害就可能承担相应的民事赔偿责任甚至更严重的法律责任。为此，许多受灾群众意见非常大，对于政府的救助方案难以理解。

本文重点针对第二个事项所涉及的法律问题进行分析，同时提出解决问题的思路；该思路又同样适用于解决第一个事项。

我国农村土地主要实行集体所有制和集体成员使用权制度，即土地归集体所有，但集体成员可以取得土地使用权。在宅基地问题上具体体现为：

1、村民可以根据居住需求申请宅基地上建房，建好房产后，房产所有权归申请人家庭成员，土地使用权也归申请人家庭成员。

2、申请人家庭成员对土地只用使用权，没有所有权，且这种土地使用权与房屋所有密切相关——房在，土地使用权在；房毁，土地使用权丧失；要重建、翻建、扩建，原则上需重新申请用地或增加申请用地。《物权法》第一百五十四条规定：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。

3、不论新申请建房，还是重新建房、扩建房屋，都需具备一个前提条件，即申请人系农村集体成员，亦即具备农村本地户口。

4、如果集体成员拥有农村宅基地使用权后户口迁出农村，国家不能剥夺其对住宅的所有权，根据“地随房走”的原则，房产所有人仍保有宅基地的使用权，当然他也可以将房产所有权并土地使用权有偿转让给其他集体成员。但一旦要重建、翻建或扩建， 因申请人不再具备本地农村户口，一般因不具备用地的主体资格而导致土地使用权被收回。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。第五十二条规定：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。

根据以上内容，在农村留有宅基地的农民，户口迁出农村后，随着在灾害中房屋灭失，已丧失了宅基地的使用权，同时也丧失了重新申请宅基地使用权的资格。地方政府在灾后重建补助操作过程中，之所以对户籍已迁出农村的家庭不发放补助款，可能就基于此考虑，因为重新申请宅基地的条件已经没有了。如果灾民遇到的是危房情况，则更加尴尬，不仅无法重建，得不到重建补助款，而且还得花钱把危房拆了。因为如果图省钱不拆，可能因造成他人生命财产损害而承担相应的民事赔偿责任甚至更严重的法律责任。

但是，灾民很难接受灾后救助的以上做法，他们的道理很简单、很朴素、很人性：同是天灾受害人，同是生活在农村，为什么就不一样呢？

笔者以为，灾民朴素的想法实际上有更深的法理依据。我国《自然灾害救助条例》第一条规定：为了规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活，制定本条例。第二条规定：自然灾害救助工作遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则。第三条规定：自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。

国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。

从以上规定可以看出，自然灾害救助条例的立法精神在于保障公民的基本生存权，政府在确定救助对象时，应以“因受灾需要救助”为标准，这与“生活、居住在受灾区域”密切相关，而与户口无关；户口本来只是为管理方面而特有的一项制度，不应当成为灾民享有国家扶助权利的依据。

从宪法和法律上讲，国家有义务保障公民的生存权，公民也有权主张灾害中受救助的权利。地方政府以户口为条件对灾区应救助对象进行限制，实际上体现了地方保护主义观念和自我缩减政府职责的惯性思维，实际上是一种失职。就是狭隘地从财政来源考虑，救助款项也不仅仅来源与受灾地区的地方财政，更多地来源于上级政府甚至中央政府拨款以及民间捐赠。

既然凡在灾害中需要救助的人员均享有受救助的权利，那如何协调非农村集体户口不能获得农村宅基地进行重建的法律问题呢？笔者以为，这不是问题。在保障居住问题上，补助应不限于在农村批地重建，更直接的是补助款项，让受灾人员有资金选择多种解决居住权困难的途径，比如租赁房屋或迁移居住。

《自然灾害救助条例》从保障基本生存权出发，重点规定了政府部门应当对受灾民众做好物资保障和居住权保障措施。所以，救灾物资补助如前述重建补助一样，与户口根本无关。

文｜王世其