城市建设用地的扩大，存在经济发展、城市化推进、居民生活水平提高和居民条件改善等正常的因素，产生合理的需求，但是同时存在许多不正常的因素和不合理的需求。例如，开发区、园区、大学城等名目繁多的圈地运动，以及开发企业过多的占地等。问题在于，过多的占地是在市场经济的制度和环境下，由不同社会群体的利益所驱动：

(1)在中国经济迅速发展的大环境下和总趋势下，土地存在巨大的增值潜力，通过土地的占有（长期使用权），进行一定时期的土地使用或储备，获得占有的土地增值收益，对企业来说是巨大的超额利润。所谓“时间就是金钱”，“时间创造价值”；

(2)在已经建立的市场体系下，特别是土地市场得到货币市场的支撑，不论是需要土地，还是不需要土地，只要企求得到土地，总是可以想方设法通过货币金融系统（市场），得到购买土地所需要的资金，从而得到建设用地：

(3)由于前两个原因，进入20世纪90年代后，国内许多资金实力雄厚的知名企业纷纷投资房地产，或作为主业，或作为重要的产业：

(4)国外一些房地产企业或原非房地产企业进军中国房地产，通过多种形式和手段，直接购买土地，或与土地相关的资产；

(5)地方政府，特别是城市政府，总是希望扩大土地市场，特别是扩大土地供应。原因是，第一，城市要发展，特别是要进行基础设施建设，需要巨大的资金，可是城市的财政收入有限，不足以支付大量的基础设施和市政设施建设的资金；

第二，在建设用地向农民支付征地补偿支出与市场出让收入之间存在巨大价差的情况下，城市政府多出让一亩土地就能获得数额相当可观的资金来源，所以城市政府的愿望是建设用地出让得越多越好，城市政府掌握的可供地越多越好，是多多益善；

第三，对开发企业和其他企业来说，在经济迅速发展，城市建设用地增值潜力非常巨大的情况下，总是通过购买更多的土地来进行资金的积累。第四，在这一段时间内中国加速了经济体制改革，特别是国有企业改制，使原有通过国家划拨手段得到城市建设用地的企业和其他单位，通过土地市场或市场外获得建设用地的使用权，或将原划拨土地转化为市场化土地。

所以，从经济发展，特别是城市经济发展的趋势和前景，从当时的经济体制和管理体制来说，存在着大量扩大建设用地的因素，相反，抑制建设用地扩张的因素，或者没有，或者弱小得微不足道。当时，只有土地管理部门或国家高层领导，或与土地没有切身利益的学者、研究人员从管理和研究的角度，才会意识到城市建设用地占用过多，不仅损害到部分农民的利益，而且会对整个宏观经济产生影响，潜伏着一定的经济过热，甚至经济危机。但是，这种因素或力量，有时不足以来完全制止城市建设用地增长和扩大的势头。这也是为什么政府的许多控制建设用地扩大，保护耕地的政策不能完全见效的原因；

(6)建设用地的供应中存在流通环节的滞留和积压。建设用地从国家供应到开发，形成产品，直至销售，往往需要较长的周期，少则1~2年，多则4~5年，甚至更长。这种情况从宏观上说，当年供应的土地不一定在当年的经济发展中反映出来，形成土地供应效果的时滞；另外土地供应到开发商、经营者手里，由于发生土地自然增值的缘故，促使强势利益集团、房地产开发商有意无意地囤积土地，推迟开发，通过土地的增值而获利。所以，出现建设用地的购买与开发在一定时期内的数量上的不一致。