关于印发2016年和田地区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案的通知
和行办发〔2016〕53号

各县市人民政府，行署有关部门：

《2016年和田地区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案》已经行署研究同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

2016年6月21日

2016年和田地区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是新形势下完善农村基本经营制度，保护农民土地权益，深化农村改革，促进现代农业发展的重要基础性工作。为认真贯彻落实中央一号文件、农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）、农业部召开的全国农村经营管理暨土地承包经营权确权工作会议和自治区人民政府《2016年自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作实施方案》（新政办发〔2016〕63号）精神，扎实推进我地区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作，特制定如下实施方案。

一、试点范围

在继续完成2015年确定的和田县农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作基础上，确定洛浦县为2016年农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点县。

二、基本原则

（一）坚持稳定土地承包关系。开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分、调整承包地，不能借机调整或非法收回农户承包地。要以二轮土地承包方案、合同、台账、证书和依法确立的土地承包关系为依据，确认承包地归属。按照有关法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理历史遗留问题。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，按照“调节为主、仲裁为辅”的原则，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。对于确因自然灾害毁损、放弃承包地或征地补助、产业结构调整、牧民集中定居等原因，需要个别调整的，应当按照法定条件和程序调整后再予确权。严禁违规借机收回、剥夺有劳动能力农民或有家庭成员死亡农民的承包地，不与劳务标准挂钩，增加农民负担。

（二）坚持确权确地为主。从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用，对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。对通过“互换并地”或“土地股份合作”等方式实行统一经营的，以及各种土地流转形式进行流转土地的，将承包权确认给原集体经济组织成员的承包农户，承包权、经营权应登记为同一主体。要切实保障农民土地承包权益和经营收益，不得违背农民意愿，以行政命令手段粗暴推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。

（三）坚持以农民群众为主体。农民群众主动参与、积极配合是搞好土地承包经营权确权登记颁证的关键。村组集体的土地承包经营权确权登记颁证方案，要在本集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农民的事让农民自己做主。充分发挥“四老人员”熟悉情况、调解纷争的积极作用。承包地块面积、四至等表格材料要经过农户签字认可；对于外出劳务或进城从事二三产业不在家的农户，要采取多种方式及时通知到户到人，充分保障其知情权、选择权、决策权。

（四）坚持进度服从质量。土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，必须尊重历史、做细做实，确保质量。严禁“资料不核实、核账不测地、顶数不确权”的做法。要因地制宜，统筹安排资源，科学把握进度；抓好试点，分期分批，积极稳妥推进。不搞齐步走，不强求百分之百。要把握好关键环节，实行全程质量控制，确保质量。

（五）坚持属地管理的原则。试点工作由地区负责统筹安排，县市负责具体实施，试点县人民政府是确权登记工作的责任主体和推进主体。

三、主要任务

农村土地承包经营权确权登记颁证工作，核心是依法确权，重点在基础档案登记，关键在按照中央要求进行权属调查，对延包不完善、权利不落实和管理不规范等行为要依法纠正。2016年主要任务包括：一是完成2015年遗留任务和2015—2016年跨年度确权登记任务；二是完成2016年新开展确权登记整县推进试点工作。相关县要从实际出发，做好政策宣传，让广大农牧民群众了解、支持和参与，扎实做好各项工作。

（一）完成2015年遗留任务和2015—2016跨年度确权登记任务。2015年和田县为自治区确权登记整县推进试点县，应确权面积为43.56万亩。尚未完成2015年度任务以及2015—2016年跨年度面积必须在2016年9月底全部完成任务。同时，其他自行开展试点工作的县市要全面完成试点工作开展，总结试点成果。

（二）重点抓好2016年确权登记整县推进试点工作。2016年洛浦县为确权登记整县推进县，应确权面积为41.6万亩。2016年完成面积21.6万亩，剩余20万亩将跨年度到2017年完成。

1、开展土地承包档案资料清查。按照自治区统一制定的13种、地区制定的3种农村土地承包经营权确权登记颁证调查表，以村或村民小组为单位，依据农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、共有人、面积、四至、用途、流转等原始记载；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。按照农业部、国家档案局《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（农经发〔2014〕12号）要求，承包确权档案应与确权工作同步部署、同步实施、同步检查、同步验收，并将验收合格的按照确权登记颁证归档范围和保管期限，移交县市档案管理部门。整理成果要与土地承包管理信息化结合起来，推进土地承包原始档案管理数字化。

2、开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写摸底调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。要以二轮土地承包档案资料和农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，按照《自治区农村土地承包经营权确权登记颁证技术规程》（新农经字〔2015〕71号）要求，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、当地农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经审核公示确认，作为土地承包经营权确权的现实依据。对公示内容有异议的，进行核实地块图、补测核实和修正图斑。

3、进一步完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为承包户取得土地承包经营权的法定依据。对现实土地承包经营权明确的，但未签订土地承包合同的，要重新签订承包合同；对承包合同丢失、残缺的，进行补签、完善。凡承包土地的农户，必须要有承包合同。合同格式要符合农业部办公厅《关于印发农村土地（耕地）承包合同示范文本的通知》（农办经〔2015〕18号）的格式要求，一式三份，村集体经济组织、农户、乡镇农村经营管理部门各持一份。土地承包合同记载期限应以当地统一组织二轮延包的时点起算，承包期为30年，本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。

（四）建立健全登记簿。根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县市、乡镇农村经营管理部门，建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿格式要按照《中华人民共和国农业部公告》（第2330号）的要求，应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。

四、政策界限

（一）妥善处理“家庭承包方式”和“其他承包方式”登记的界限。以农村集体经济组织内部家庭承包方式承包的土地，按照“家庭承包方式”进行登记。对采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的机动地，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”，按照“其他承包方式”进行登记。

（二）妥善处理土地承包方案不全或缺失的问题。土地承包方案要坚持“一村一案”的原则，在登记中对土地承包方案不全或缺失的，要按照“尊重历史，照顾现实”的方法，依据相关资料、村民回忆、现实情况，补全补齐土地承包方案。对原方案中有与现行农村土地承包法律、法规、政策规定相抵触的条款应作补充说明，并予以纠正规范。

（三）妥善处理“照顾地”的问题。在二轮土地承包时，考虑遮阴带对农作物的影响，对林荫下的土地给予了一定的照顾，同时由于土地极差存在“折合亩”现象，是对经营收益差距的一种补偿。确权登记中，应在坚持农村土地承包关系、承包地块及四至界限不变的前提下，对二轮土地承包合同、各种登记表、承包权证中明确记载的“照顾地”，应按标准亩和自然亩的数量以及折合比例以家庭承包方式进行登记。对在方案中没有记载的遮阴带、界埂，以及预留的林、渠、路等多让出的面积按其他承包方式登记，是否收取承包费及标准，由村民会议决定。

（四）妥善处理二轮承包面积与实测面积不相符的问题。在坚持农村土地承包关系、承包地块及四至界限不变的前提下，按照二轮承包时农户应承包的面积登记，并填写《土地承包经营权登记确权实测面积对比表》。在实测中多出的土地面积，要查明是否是开荒、机动地转入、重新调整、转让等原因。除了依法进行调整并办理变更登记手续的以家庭承包方式登记外，其他的按其他承包方式登记，并经村民会议研究收取承包费。属于欺诈、胁迫、仗权垄断等不正当手段多占土地的应当依法收回。在实测中面积不足的，要查明是否是户口迁出、转让、道路建设、建筑、产业结构调整（设施农业）等方面的原因。因家庭成员中出嫁、死亡等原因违法收回土地的应当依法退还原承包人；因道路建设、建筑、产业结构调整（设施农业）等原因减少承包地的，已经落实土地补偿的只进行登记，不予确权。

（五）妥善处理农户自行开垦土地的问题。农户依法自行开垦土地的，应按照实际面积纳入“其他方式承包”中登记。农户非法超越地类界限或非法自行开垦的土地，由国土资源部门依法处理。

（六）妥善处理国家所有依法由村集体使用土地的问题。国家所有依法由村集体使用的土地，必须经县级以上人民政府批准。依据批复文件，按具体承包方式进行登记。

（七）妥善处理所有权有争议的土地问题。凡所有权有争议的土地，应由土地所在地县级以上人民政府确权后，依据确权情况再进行登记。

（八）妥善处理其他问题。一是在确权登记工作中，因确定土地承包经营权而发生的纠纷问题，应遵循有关法律、法规和现行政策，尊重历史和农民意愿，妥善解决影响确权登记工作的突出问题。同时，在农村土地承包经营权登记颁证工作中要注意维护农村妇女的合法权益不受到侵害。二是处理好农户家庭成员户籍关系变更。对在土地承包经营权确权登记之前，农户家庭成员将户籍关系全部迁入设区的市、农户家庭成员全部死亡的及农户全家迁入国外的，按照《农村土地承包法》第二十六条、第三十一条规定，其承包地由村集体经济组织收回。已将土地经营权流转的，按照中央“三权”分置的精神，流入方只登记确认经营权。三是把握好“四留地”（宅基地、果园地、蔬菜地、饲料地）的问题。根据二轮土地承包时的实际情况，各县市结合本县市实际情况制定了“四留地”分配方案。此次登记中，农户房前屋后的“四留地”属于宅基地范围的不在登记范围内。

五、保障措施

（一）建立领导机构。试点县要及时成立相应的组织机构，形成党委领导、政府主导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制。地区将加强组织协调和指导，县乡两级要承担起组织实施责任，主要领导要亲自挂帅、精心组织、全面落实。要进一步加强农经队伍建设，并在人力和时间方面给予大力支持，确保确权登记工作顺利完成。国土部门要无偿提供第二次全国土地调查成果，用于土地承包经营权确权登记。各有关部门要各司其职、协同配合、形成工作合力。

（二）落实经费保障。按照中央和自治区测算关于每亩地确权登记费用30元的标准，2016年，我地区土地确权登记整县推进试点经费，按经财政部认定的国土二调集体耕地面积每亩中央补助10元、自治区补助8元，不足部分由试点县自行解决。相关县要按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》（中办发〔2014〕61号）要求，将土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入县级财政预算。

（三）强化人员培训。地区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室按照自治区的统一安排，组织有关人员参加专题培训，重点对确权登记的政策界限、工作流程、实测技术、设备使用、数据录入、资料归档等内容开展集中培训。同时，也要在此基础上积极组织开展业务培训，培训对象为县、乡两级农业、国土、农经部门业务骨干、“访聚惠”工作组成员、大学生村官等，县、乡、村参训人员要求3—5年内保持岗位相对稳定。

（四）遵守技术路线。在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，外业调查工作属于技术含量高，费用支出大、参与人员多、保密性强的一项工作。外业调查工作要以“实测+图解”的方法为主，严格执行农业部《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537—2014）、《农村土地承包经营权要素编码规则》（NT/2538—2014）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/2539—2014）的技术标准。结合和田地区耕地林粮间作的产业结构，采取农民广泛参与、部门密切协作、地方政府认同、多数群众认可，并满足调查规程的技术方法，探索创新，自主完成对农户承包地外业调查工作和形成地籍图、鱼鳞图等成果资料。地方财力允许的相关县也可以聘请有资质且在疆内完成过土地确权工作的测绘公司，进行外业调查任务，但必须签订技术服务合同，以明确双方的权利义务关系和所要达到的技术质量标准。

（五）加强监督检查。建立健全土地承包经营权确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度。试点县试点工作领导小组办公室要对各阶段的工作情况进行督促检查，定期通报有关情况，及时解决工作中出现的新情况、新问题。同时，每月20日前书面向地区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组办公室报送进展情况，包括本月工作进展情况、资金使用情况、存在的问题和下月工作计划。地区每月组织对试点县工作开展督导，并及时通报情况。对因作风不实，措施不当，违背政策，导致农民上访和发生群体性事件的，将依纪依规严肃追究有关责任人责任。试点任务完成后，在相关县自查、地区核查的基础上，2016年10月起自治区农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点工作领导小组办公室（自治区农业厅）将按照农业部《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》（农办经〔2015〕5号），组织开展验收工作。