盛夏的陇原大地，骄阳似火，瓜果飘香。广袤的原野上，微风挟裹着泥土的芬芳，金黄色的麦浪随风而舞;如绿毯一般铺开来的嫩草，欣欣然地在阳光的照射下缓缓地蒸腾，处处散发着沁人心脾的芳香。

7月18日，记者来到西北最大的中药材集散地——甘肃省陇西县首阳镇，这里的中药材年交易量已达到5万多吨，商贸、仓储、加工、物流用地需求连年骤增。“过去要建铺面主要通过租地或与临街住户共同开发宅基地，很容易起纠纷。”首阳镇50多岁的药材收购大户鲜守杰说。

由于农村土地不能合法出让，在首阳镇，有许多和鲜守杰处于类似困境的企业和个人，为了解决用地需求，往往采取私下买卖土地或合作开发宅基地的办法。但这些私下交易与合作权责不清，经常发生权属纠纷，而吃亏的往往是“买方”或“投资方”。

2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》的议案，明确北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿退出、转让机制。其中，陇西县为农村集体经营性建设用地入市试点之一。一场农地入市改革的大幕就此在黄土地上拉开。

着眼解决农地隐形交易，实现同地同权

长期以来，我国农村集体经营性建设用地无法直接进入一级市场，只有在被征为国有后才可以进行出让，但是在征收和出让之间却存在着巨大的利益差异。同时，由于这种城乡土地“二元制”存在的巨大利差，也导致征地泛滥，严重损害农民合法权益。

作为试点县，陇西该如何着眼解决农村集体经营性建设用地的隐形交易问题，实现市场信息共享、交易规范和公开公正，实现与国有土地同权同价，成为关键所在。

改革试点工作开始以来，甘肃省省委书记王三运、省长林铎多次做出批示、提出明确要求，省委副书记欧阳坚、副省长李荣灿主持召开会议，专题部署试点启动工作。同时，国土资源部、国家土地督察西安局、甘肃省国土资源厅、定西市委市政府还多次深入陇西县调查研究、排忧解难，有力有序推进了试点改革。

2015年11月27日，陇西县敲响了农村集体经营性建设用地入市“第一槌”——巩昌镇农机修配站一块占地只有4亩的集体经营性建设用地，引来了六七家买主的激烈争夺。这块地起拍价为120万元，经过几番举牌竞拍，地价一路上涨，突破200万元之后仍有买家举牌，最终以214万元的价格成交。

闫鹏飞，正是这4亩集体土地的买主。一直以来，一心想搞农产品销售加工的他始终忙着在县城附近、交通相对方便的郊区物色厂址，却怎么也找不到一块合适的地方。“10多年来，虽然城区及近郊的存量国有土地越来越少，但这块地利用价值却一直没有显现出来。”闫鹏飞说道，“这块地刚起拍就有人口头报价150万元，竞拍者不断报价，竞争非常激烈。”

当天，除公开拍卖的巩昌镇农机修配站集体经营性建设用地外，陇西县还协议出让了巩昌镇西街村5亩集体经营性建设用地和首阳镇永宁路南门村5宗、1.65亩集体经营性建设用地，总成交价款409.3万元。据悉，这7宗集体经营性建设用地与同区域、同条件、同用途的国有建设用地市场价格水平基本一致。

记者了解到，陇西县可供入市的集体经营性建设用地共有2600多亩。截至目前，已成功交易23宗216.92亩集体经营性建设用地，其中，商服用地16宗193.64亩，工矿仓储用地7宗23.28亩。

从目前的效果来看，这些入市的集体经营性建设用地对新型城镇化建设发挥了方向性、突破性作用，撬动了小城镇规划的完善，提高了节约集约用地效率，拓宽了融资渠道，为支撑城镇产业发展拓展了空间、促进了城镇“大众创业”。

甘肃省国土资源厅厅长蒲志强告诉记者，试点改革严格遵循“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，大胆探索实践，积极推动集体经营性土地入市，并加强与其他各项改革的协调推进，形成了省市县三级联动工作机制，初步走出了一条有效衔接、紧密配合、互促共进的路子。

农村沉睡资产被激活

将农村、农民的“死资产”变成推动发展的“活资源”，成为陇西全力推进农村土地、股份权能、新型城镇化、 “两权”抵押、金融服务等各项重点领域改革的焦点。

40岁的冷文杰过去经常为贷二三十万元钱四处找保人而犯难，最近却从中国邮政储蓄银行一次性抵押贷款800万元。得益于这次改革试点，农村集体经营性建设用地不仅可以和国有建设用地一样入市交易，也同样可以抵押贷款。

冷文杰是首阳镇的一名中药材收购商。每年一到药材收购旺季需支付农民货款时，如果药厂的货款一时拿不到，他就得为二三十万元甚至上百万元的周转资金缺口而发愁。

“想要贷款并不难，但是得有厂房、楼房做担保啊，而盖厂房、楼房的前提是要有一块可以抵押土地使用权的建设用地。”多年来，这个“死结”让冷文杰感到，生意再往大做，简直就是奢望。

陇西县农村集体经营性建设用地使用权入市让冷文杰看到了一丝曙光，眼光敏锐的他以协议出让的方式取得首阳镇上一块0.46亩的临街商业用地使用权，成为西北地区第一个通过协议出让获得农村集体经营性建设用地使用权的人。

拿到土地使用权证以后，最初，冷文杰的想法只是盖一栋四层楼，没想到这本证竟意外地帮他破解了贷款难。5月23日，他将信将疑地到中国邮政储蓄银行甘肃省分行陇西县支行抵押贷款，结果得到了工作人员的热情接待。“和土地打了半辈子交道，还没见过比这0.46亩地更硬气的。”冷文杰说，拿到这笔贷款，他今年准备大干一场。此前，陇西县政府已与浙商银行兰州市分行、中国农业银行定西市分行签订合作协议，集体经营性建设用地的抵押权能在当地就这样被“激活”了。

“入市使沉睡的农村集体经营性建设用地实现了从资源到资产再到资本的转化，实现了与同区域、同条件、同用途的国有建设用地的同权同价。”甘肃金正拍卖有限公司拍卖师感慨地说，以前很多土地买卖只是民间的私下交易，不仅缺乏安全保障，连价格也都压得很低。例如巩昌镇的4亩农村集体经营性建设用地，在没有合法身份以前，连140万都卖不上，现在有了合法的入市身份，通过市场，成交价远远超出了180万元的心理预期。

陇西县县长陈彦吉告诉记者，农地产权性质虽属集体所有，但地方党委、政府有责任加强监管，维护集体利益。一是事前做好衔接服务，使金融等机构对集体建设用地入市后可能出现的再转让、担保融资等予以认可;二是事中做好流程监管，对集体建设用地地价评估、入市计划进行备案，并与国有土地在同一市场同权同价交易，保障入市程序透明;三是事后加强土地用途监管，对使用权人是否擅自改变土地用途、完成规定的投资强度、非法转让土地使用权进行巡查和纠正。

农地入市加速释放发展动力

盛夏陇西广袤的大地上，处处是农业生产和项目建设的繁忙景象。与以往有所不同的是，如今耕牛变铁牛、陡坡变梯田、阡陌变通衢。项目建设的隆隆机器声也响彻了昔日寂静的村庄，干部“驻”村实现了真正“助”村的初心，就连不起眼的农特产品也搭上互联网快车走向了全国各地。

陇西县契合现代农业发展特点，着力在农业供给侧改革中推进农村集体经营性建设用地入市试点改革，为农业企业供给土地，推进了农业产业链的不断延伸，在小城镇为其供给工矿仓储和商服用地。

近年来，陇西县村镇建设用地需求快速增长，但全县集体经营性建设用地仅为5094宗5195亩，总量、面积小，且分布非常分散，这种供需不均衡亟待通过完善村镇规划来破解。

在甘肃裕新农牧科技公司，这里采用“公司+合作社+农户+基地”的模式发展马铃薯脱毒种植，带动周边40多户建档立卡脱贫户186人走上了精准脱贫的路子，是省内实施“产业脱贫”的典型企业。但是该公司占地10亩的恒温仓储库由于没有取得合法的建设用地使用权，缺失权能，因此业主投资顾虑重重。据统计，陇西全县类似这样的农业产业化龙头企业用地多达50宗414亩。

为解决精准扶贫农业产业化龙头企业的现实问题，陇西县计划对偏僻山区零星分散、闲置、废弃的集体经营性建设用地进行复垦，异地调整到农业产业化集中区统一入市，让龙头企业吃上“定心丸”。

甘肃印象核桃有限公司就是改革试点的受益者之一。在起步发展中，这户小微企业亟待在附近小城镇拿到一块规模适度的用地发展加工、营销。去年，企业抓住农村集体经营性建设用地入市试点良机，竞价获得土地，解决了生产用地难题。

此外，对规模小、分散经营性的家庭作坊式农产品加工企业，通过入市、完善用地合法手续，其做大做强的动力也在不断增加。

鲜守杰的家，是一幢家人居住和药材加工两用的大院。他带记者边参观边说，去年在镇上临街繁华地段“买”了0.26亩村集体经营性建设用地，土地使用权证已办好了，银行贷款也下来了，一不小心成了甘肃农村集体经营性建设用地入市改革试点中第一批“吃螃蟹”的人。

“这0.26亩地，每平方米出让价高达980元，但地界、责任一下子全都划清了，有了土地使用权证，最大的好处是产权清楚，今后就不担心有地权纠纷，我觉得非常值。”鲜守杰笑着说：“今年，我们公司将搬入在这块地皮上新盖的五层楼上，商机会比以前多很多。”

据了解，首阳镇有11户农户抢抓住了土地入市的机遇，通过受让7.05亩“街面房”用地，大力发展电子商务，将中药材的营销方式由传统模式向网络营销转变，极大地带动“大众创业”新平台建设。

甘肃永源红药业科技有限责任公司经理米勇激动的心情溢于言表：“我的企业刚刚起步，面临的困难很多，为筹措资金快把人逼疯了。现在可好了，国土部门上门服务，土地证办下来了，房产证也拿到手了，银行主动贷款，再也不会为资金短缺发愁了。今年我准备抵押贷款500万元扩大规模，每年可生产红花籽油1200吨，年产值2500万元。资产盘活了，融资畅通了，土地合法了，政府给我们企业办了一件实实在在的好事。”

随着农村集体经营性建设用地入市改革试点逐渐深入，陇西县市场各方反应积极。受访中，无论是龙头企业，还是和冷文杰、鲜守杰类似的土地受让者都反映从中受益颇多。此外，还有部分受益农户与记者聊天谈心时讲道，他们正处于脱贫与致富之间的“微创业”阶段，这次改革“不亚于包产到户的‘新土改’”。

与多项改革协同推进

目前，陇西县农村集体经营性建设用地改革已步入深水区，农地入市收益分配、农村集体所有权结构等难题将进行进一步攻坚。

“我们本着‘国家适当拿够调节金，集体合理拿足收益金，农民最大分享红利金’的思路，以‘国家集体之间分配定制度，集体个人之间分配定原则’为遵循，探索制定了集体经营性建设用地增值收益分配制度。” 陇西县国土资源局局长陈忠荣说道，虽然当地集体经营性建设用地入市仍处于试点阶段，但受益的农村和农民已看到共享改革红利、盘活农村资产、完善农地管理制度和集体资产管理的希望。

去年底，首阳镇南门村协议出让的5宗1.65亩商贸用地，出让价款共107.8万元。村支书吴来森说，首次出让的土地面积虽然不大，但“两议三公示”的程序一点都没少。受益农户、部分村干部和群众反映，事关集体的事让大家知情、共同参与，并由政府全程监管，这是当地农地入市总体顺利、未出现任何矛盾纠纷的关键。

据陈忠荣介绍，在探索收益分配机制时，为让农民具有更多获得感，试点方案重点体现了三点：一是谋划探索农民增值收益最大化的途径，提出“在集体经济组织内部分配时，经集体经济组织同意，可适当提高对原土地使用权人的补偿”;二是推动让农民共同分享集体经济发展的成果，引导村民以股份权能的形式获取更大的经济收益;三是引导村民树立正确的共享理念，从健全公共服务体系中分享收益再投入所带来的实惠。通过入市，土地资产显化，使农民有了财产权的获得感;土地收益的合理分配，使农民有了货币化的收益感。

近日，陇西县文峰镇东铺社区股份合作社举行股东分红大会，向4232名居民颁发股权证和总额为11万的股权分红。这种模式使农村集体资产管理由过去的“全民所有、无人关心”变成了“股东所有、人人关心”。

谈到未来改革的路该如何走下去，陇西县县委书记鲁泽说，他们将不断加强与其他各项改革的协调，一是与农村土地承包经营权确权登记颁证相衔接，共建农村土地管理数据库、共享农村土地资源信息;二是与新型城镇化综合试点改革相衔接，推进和利用“多规合一”成果;三是与农村集体资产股份权能改革相衔接，让村民依托股份权能改革享受集体经营性建设用地入市改革带来的红利;四是与不动产登记改革和金融改革相衔接，赋予入市土地更多权能，拥有使用、收益、流转及抵押、担保等权能;五是谋划将土地增值收益调节金用于推进新型城镇化改革和农村分散零星集体经营性建设用地的复垦。

可以看到，改革创新在加速释放发展动力和活力的同时，更加快了该县脱贫攻坚的进程。但也有部分基层干部反映，一些宅基地成了事实上的集体经营性建设用地，许多群众买卖临街经营性用地的需求比较强烈。他们建议应进一步推动科学制定、完善和改进村镇规划，科学预测中短期内的农村用地需求，并建议在顶层设计上加强政策配套，优化试点环境。

>>推荐阅读：2021年农村集体经营性资产交易合法吗？一起来了解下吧！