中共开封市委办公室开封市人民政府办公室
关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见
（草案）

各县区党委和人民政府，市委各部委，市直机关各单位，市管各企业和高等院校，各人民团体：

为认真贯彻落实《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发<关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见>的通知》（豫办〔2015〕50号）精神，进一步引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转，促进农业适度规模经营和健康发展，结合我市实际，提出以下实施意见：

一、准确把握中央总体要求

（一）指导思想。认真贯彻落实中央、省委、省政府关于全面深化农村改革的总体部署，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。把握好土地经营权流转、规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

（二）基本原则

——坚持农村土地集体所有权，稳定农户土地承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

——坚持以改革为动力，充分发挥农民的首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

——坚持农村土地流转依法、自愿、有偿的原则，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。

二、稳定完善农村土地承包关系

（三）建立健全土地承包经营权登记制度。建立健全土地承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。推进土地承包经营权信息应用平台建设，建立上至国家、下至县（区）互联互通的土地承包经营权信息应用平台，实行土地承包经营权管理动态化、信息化，方便群众查询，利于服务管理。切实维护妇女的土地承包权益。

（四）推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据中央、省、市的统一部署，2016年全市基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。确权登记颁证工作要在稳定现有土地承包关系的基础上，以第二次全国土地调查成果和农村集体土地所有权确权为基础，以农民群众为主体开展工作。要依法规范有序操作，坚持分级负责，强化县乡两级责任，建立健全党委和政府统一领导、部门协作、群众广泛参与的工作机制；坚持因地制宜，探索符合标准规范、群众认可、科学简便、节约实用的技术方法；贯彻落实省制定的确权确股不确地的指导意见，严格按照有关标准和程序，从严掌控范围。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入各级财政预算，在中央、省、市财政补助的基础上，县（区）补足工作经费，并切实加强对确权登记颁证工作经费的管理。

三、规范引导农村土地经营权有序流转

（五）鼓励创新土地流转形式。引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。鼓励有条件的县区制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题，通过集中连片或入股合作社等方式进行统一经营。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意；以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当依法向发包方备案。

（六）严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

（七）加强土地流转管理和服务。建立健全土地流转市场规范运行制度，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。整合各类交易平台资源，积极建立农村产权交易中心，也可以依托现有的土地流转服务平台,完善县乡村三级管理服务网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询、合同签订与鉴证等服务。土地流转给非本村（组）集体成员或村（组）集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。推行土地流转合同电子和纸质双备案制度，引导土地流转双方签订书面合同，并使用全省统一的合同示范文本。流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约，依法保护流转双方当事人的合法权益。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全乡村调解、县（区）仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷。农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作经费纳入同级财政预算。

（八）合理确定土地经营规模。要结合自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等实际情况，合理确定当地土地经营规模，防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对于土地经营规模100亩至300亩、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。要创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。
四、强化土地流转用途管制

（九）坚持最严格的耕地保护制度。各县（区）要按照要求，采取措施切实保护基本农田。严禁借土地流转、从事农业为名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、别墅、私人会所等，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。要定期开展农用地用途检查，坚决查处以租代征进行非农建设等违法违规行为，禁止擅自将耕地非农化。采取切实措施，引导土地流转后从事农业生产，通过停发农业支持保护补贴等办法，遏制撂荒耕地的行为。在高标准粮田项目实施区，不从事粮食生产经营行为不再享受相关农业生产扶持政策，确保农地用于粮食生产，稳定粮食种植面积，防止非粮化。

（十）加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。研究制定工商企业租赁农户承包地管理办法。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村荒沟、荒丘、荒滩资源发展多种经营，从事种植业产前产后服务，开展农业社会化服务。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和租金支付等情况开展监督检查，及时查处纠正违法违规行为。鼓励有条件的县（区）建立土地流转风险保障金制度，专项用于土地流转风险防范。

五、加快培育新型农业经营主体

（十一）鼓励发展多种形式规模经营。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量, 市、县（区）分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励农户间开展多种形式的合作经营，通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进农民合作社示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。鼓励农民合作社以产品或产业为纽带组建联合社。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。支持专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体以土地、资金等生产要素与龙头企业进行合作经营。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

（十二）加大对新型农业经营主体的政策扶持力度。市、县（区）要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的资金扶持规模。市政府继续对流转农民土地发展适度规模经营的新型农业经营主体和土地流转工作成效显著、流转服务体系和纠纷调解仲裁体系健全的县（区）、乡（镇）进行奖补，修订完善奖补办法。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。各县（区）根据实际情况，在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度。争取中原农业保险股份公司在我市设立分支机构，稳步提高农业保险承保服务能力，分散规模经营风险。按照中央和省委统一安排，开展土地经营权抵押、担保试点，探索建立抵押资产处置机制。鼓励有条件的县（区）设立融资担保专项资金，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。落实相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。进一步加大对粮食生产提供技术指导、专业培训、农业信息等服务主体的扶持力度，对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的要优先安排。

六、健全完善农业社会化服务体系

（十三）培育多元社会化服务组织。充分发挥公益性社会化服务组织的作用，完善乡镇和区域农技站的综合服务功能。鼓励农技推广、动植物疫病防控、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围，结合实际与相关新型农业经营主体签订一对一的服务协议。大力培育各类经营性服务组织，支持建立县级农业综合服务超市，积极发展良种种苗繁育、病虫害统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业。支持新型农业经营主体拓展电商业务，发展现代流通服务业。以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。发挥农村专业技术协会在农技推广中的作用。支持供销、邮政系统发展农资连锁经营和参与合作式、订单式农技推广服务。由邮政部门牵头，做好淘宝村、淘宝户、大型电商与邮政、快递企业的互惠合作，打造专业寄递渠道，在完善农村公用设施时，提供专门场地，利于新型的邮政、快递公益性企业在各村铺设网点，为农产品和地方特色产品外销提供便利条件。创新农业气象服务机制，拓展基层气象服务内容。

（十四）积极开展新型职业农民教育培训。整合教育培训资源，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。推进新型农业经营主体与新型职业农民“两新”融合、一体发展，实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业、农民创业园建设、美丽乡村建设等，结合一乡一业、一村一品创建，在专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业设立新型职业农民培训课堂、实训和创业基地，实施现代青年农场主和农村实用人才培养计划，加强新型农业经营主体管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工职业技能培训力度，提高从事现代农业生产的能力。建立教育培训制度，制定认定管理办法，完善扶持政策，到2020年全市培育10000名新型职业农民。

七、切实加强组织领导

（十五）加强组织领导。土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。各级党委政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，严格执行中央、省、市相关政策和国家法律法规，及时查处违纪违法行为。加大政策宣传力度，牢固树立政策观念，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。

（十六）加强农村经营管理体系建设。农村经营管理部门是做好新形势下的农村土地流转和适度规模经营工作的重要力量，各级党委、政府要把农村经营管理工作摆到重要日程，加强农村经营管理体系建设，乡（镇）要明确相应机构承担农村经营管理工作职责，配备专职人员，落实工作经费，确保有机构管事、有专人理事、有经费干事。

（十七）强化部门配合。各级各有关部门要履职尽责，密切配合，形成工作合力，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。