美国于1977年在《露天采矿控制与复垦法》中确立了复垦保证金制度的法律地位，至今已有近40年的历史。清晰、稳定的复垦资金来源极大地促进了矿区土地的复垦，其复垦率已达到80%以上。

与之相比，我国的复垦率仅为25%。2011年国务院通过的《土地复垦条例》规定，矿山企业应编制土地复垦方案并交纳土地复垦费。截至2013年，我国31个省（自治区、直辖市）已全部建立了矿山地质环境治理恢复保证金制度。但复垦资金管理上的政出多头，不但加重了矿山企业负担，而且也不利于复垦工作的顺利开展。通过分析美国的煤矿复垦保证金制度及其发展趋势，拟对完善我国复垦资金制度、促进矿区土地复垦提出建议。

1.美国煤矿复垦保证金制度的基本情况

实行“合作联邦主义”的管理体制。“合作联邦主义”即州政府和联邦政府共同承担环境保护的责任。这是20世纪70年代后美国国会颁布的一系列联邦环境法规的一个重要特征，体现了联邦政府对州政府的极大尊重。由于各州的具体情况不同，州政府在“首位”的理念下被认为是露天采矿环境保护首要的责任承担者。在其指导下，各个州可制定自己的采矿管理法规。一旦内政部长批准了州政府的法规，该州即拥有对在非联邦和非印第安土地上露天采矿与复垦的专属管辖权，联邦政府仅具监督权，以确保法规的执行。

同样，对复垦保证金的管理也实行“合作联邦主义”，由设立在内政部的露天采矿复垦执行办公室监督“首位”州的保证金的收缴、返还、测算等；但对非“首位”州，则由其依据《露天采矿控制与复垦法》管理。

实行全复垦成本保证金和替代保证金两种体系。全复垦成本保证金即矿山企业依据完成全部的复垦工作所需的金额交纳保证金。美国大部分州实行的即是全复垦成本保证金体系。

相对于全复垦成本保证金，《露天采矿控制与复垦法》同时也授权内政部长可以批准州政府实行替代保证金体系，通常也被称为“保证金共同储备金”。在这种体系下，矿山企业提交的保证金数额不完全按照复垦成本测算。各州实行的替代保证金制度各不相同，但总体来看，替代保证金由两部分组成：（1）依面积或吨位费而定的固定费率保证金；（2）由许可证费、开采税和矿山企业缴纳的罚金等组合而成的追加复垦基金。若矿山企业不履行复垦义务，固定费率保证金将被用于支付复垦费用，不足部分则从追加复垦基金中支付。替代保证金体系的批准基于两个原则：能够提供足够的资金，使被没收保证金的土地得到及时的复垦；保持对许可证持有人完成复垦的激励。

保证金的形式。常用的保证金形式有3种：担保保证金、抵押物保证金和自我担保/公司（资产）担保。

担保保证金是最常用的保证金形式。2013年美国州际矿业契约委员会对部分州保证金的调查表明，有11个州担保保证金数额占保证金总额的50%以上。担保关系涉及三方当事人：管理机关、矿山企业和担保公司。从管理机关获得采矿许可证的矿山企业作为许可证持有人是委托人，是履行复垦义务的第一债务人，担保公司是履行复垦义务的第二债务人。矿山企业要向担保公司支付年度担保费，且通常会与其签订书面赔偿协议，要求保证金被罚没时矿山企业赔偿担保公司被管理机关没收的保证金数额；同时就其担保的复垦义务提供额外的抵押品，当矿山企业履行了复垦义务，管理机关返还保证金时，担保公司将退还抵押品给矿山企业。

现金、存款证明、不动产的第一留置权、信用证、联邦、州或市政府债券、投资级别的有价证券等都可作为抵押物保证金。作为保证金的抵押品必须由许可证持有人专门所有，不受其他任何人的支配，并且依据现在的市场价值而不是其面值进行估值。

自我担保/公司（资产）担保是指矿山企业以自己的财务实力保证其能履行复垦责任，是一种没有独立的担保或抵押物的具有法律约束力的企业承诺，只有满足一定的财务测试的公司才能使用这种保证金类型。

保证金的测算。露天采矿及复垦由联邦政府管理的州，其保证金的测算依据内政部露天开采复垦与执行办公室制定的《复垦保证金数额计算手册》进行，该手册对测算复垦成本的方法做了非常详尽的规定和描述。“首位”州的保证金测算不强迫要求使用手册里规定的方法，如俄亥俄州制定了工程师专用的电子表格以估算复垦成本；科罗拉多州保证金的计算参考工业成本估算资料，使用自动化的计算程序；怀俄明州则制定了年度保证金计算指南等。

保证金的返还。《露天采矿控制与复垦法》将复垦保证金的返还规定为3个阶段，第一阶段的返还在矿山企业完成了回填、地表重塑和地表排水控制后，返还适用区域的60%的保证金；第二阶段的返还发生在植被恢复完成后，返还25%的保证金；第三阶段的返还发生在所有复垦工作完成、对生产者延长的5～10年的责任期满后，返还剩余的15%的保证金。大部分“首位”州如弗吉尼亚州、俄克拉荷马州、怀俄明州等在此基础上制定了更为严格的保证金返还指南。

2.美国煤矿复垦保证金制度的发展趋势

联邦政府对州政府的监督日益加强。近年来，美国联邦政府对“首位”州政府的监督呈现加强的趋势，且集中在对矿山企业交纳的保证金数额是否足以完成其复垦责任上。如露天采矿复垦执行办公室曾多次对宾夕法尼亚州、肯塔基州、怀俄明州发布保证金数额充足性评估报告，敦促其整改提高保证金制度。2011年1月露天采矿复垦执行办公室发布了对肯塔基州保证金数额的充足性评估报告，认为在大量的保证金罚没的情况下其保证金数额不足以完成复垦。2012年5月又致函肯塔基州，要求其立即采取长期措施，应其要求，肯塔基州增加了保证金的数额并建立了肯塔基复垦保证基金。

由替代保证金体系向全复垦成本保证金体系转变。20世纪90年代中期，实行替代保证金体系的州保证金数额的不足，曾使美国一度陷入“保证金困境”。在露天采矿复垦执行办公室的强力监督下，部分实行替代保证金体系的州开始转向实行全复垦成本保证金体系。

长期整治信托基金被用于水质处理和矿山酸性水排放整治担保。越来越多的由于矿山酸性物质排放对水质产生不良影响的事件使得长期复垦责任的担保提上日程。传统的担保工具适用于短期的、非常明确的、具有高度稳定性的复垦责任，不适用于诸如矿山酸性水处理等长期的复垦责任；此外，通常情况下，担保公司如果认为矿址有长期的污染排放处理责任，其将不会提供担保给矿山企业，因为在这种情况下，保证金被返还的可能性极小，这是任何一个担保公司都不希望出现的情况。因此，宾夕法尼亚州最先尝试了采用信托基金用于长期复垦责任的担保。

信托基金是一种由矿山企业（委托人）提供资金，由第三方（受托人，通常指信托公司）进行管理的账户，如果矿山企业不履行复垦义务，受益人（通常指州或联邦政府）将会从中获得完成复垦所需的资金。矿山企业、信托公司和管理机关三方将就账户的管理及资金的投资和分配达成协议。这种机制克服了现金账户的局限并且允许担保过程中的积极投资策略，同时，投资带来的增值弥补了由于矿山扩张等导致的复垦成本的增加。

继宾夕法尼亚州之后，俄亥俄州、肯塔基州、西弗吉尼亚州、犹他州等也采用了信托基金用于长期复垦责任的担保。

3.对我国的启示

建立完整的复垦保证金制度。目前，为减少管理环节，减轻矿山企业负担，各地正积极推进土地复垦方案和矿山地质环境恢复治理方案的合并，即将两个方案合并为矿山土地复垦与地质环境保护治理方案。两个方案的合并为复垦资金的统一提供了契机。从美国的情况看，完整的复垦保证金制度不应只包括对采矿破坏的土地进行复垦担保，还应包括矿山酸性水排放等长期复垦责任担保。目前部分矿山地质环境治理恢复保证金已包含了土地复垦费，应进一步将土地复垦费与矿山地质环境治理保证金统一为复垦保证金，建立完整的矿山复垦保证金制度。同时，赋予地方政府更大的管理矿山土地复垦与地质环境治理权利，建立全国相对统一而又有地区差别的复垦保证金制度。

以全复垦成本为依据测算复垦保证金。目前，我国各地矿山地质环境治理恢复保证金数额的测算方法不一，且测算出的保证金数额往往低于实际复垦投资成本，导致自觉进行复垦并成功返还保证金的矿山企业很少，直接影响了保证金制度的有效性。美国的全复垦成本保证金制度，可作为我国的借鉴，统一以全复垦成本为依据测算保证金，以确保充足的复垦资金来源。

合理使用和引入非现金形式的复垦保证金。目前，我国实行的矿山地质环境治理恢复保证金以现金形式为主，而非现金形式保证金更有利于减轻矿山企业压力。我国应借鉴使用担保保证金、非现金形式的抵押物保证金等，地质环境（水环境）治理保证金可尝试逐步采用信托基金的形式。但使用非现金形式的保证金应注意与我国的社会、经济及金融体制相适应，分阶段逐步引入。