上接：《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》（全文）上

4、人工种草

在水、热、地形等自然条件适宜的地区，建植人工草地，为养而种、草畜配套，确保草牧业可持续发展。严格限制抽取地下水灌溉建设人工草地。到 2020 年，人工种草保留面积达到 4.5 亿亩，其中，北方干旱半干旱草原区 1.95 亿亩、青藏高寒草原区 0.45 亿亩、东北华北湿润半湿润草原区 1.2 亿亩、南方草地区 0.9 亿亩。到 2030 年，实现牧区草食畜牧业发展与饲草供应、自然资源禀赋相匹配。

(二)政策措施

1、稳定和完善草原承包经营制度

坚持“稳定为主、长久不变”和“责权清晰、依法有序” 的原则，依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，确立农牧民的经营主体地位，稳定现有草原承包关系，规范承包工作流程，完善草原承包合同，颁发草原权属证书，加强草原确权承包档案管理，健全草原承包纠纷调处机制，扎实稳妥推进承包确权登记试点，实现承包地块、面积、合同、证书“四到户”。

2、健全基本草原保护制度

依法将重要放牧场，割草地，用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地，对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原，国家重点保护野生动植物生存环境的草原，草原科研、教学试验基地，应当划为基本草原的其他草原等七类草原划定为基本草原。实行基本草原用途管制等制度，加强监督检查，强化基本草原管理。坚持生产生态有机结合的方针，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。

3、继续实行草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧制度

国家继续对草原实行以草定畜、草畜平衡制度，各地定期核定草原载畜量，采取有效措施防止超载过牧，草原承包经营者要均衡利用草原，实行划区轮牧制度，对严重退化、沙化、盐渍化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原实行禁牧、休牧制度。继续实施草原生态保护补助奖励政策，对纳入范围的草原实行禁牧补贴和草畜平衡奖励，加强草原围栏等基础设施的管护，推进草原畜牧业生产方式转型发展，加强农牧结合，形成牧区繁育、农区育肥的生产格局，实现牧区生态、牧业生产和牧民生活协调发展。

4、建立草原监测评价考核制度

以草原定期监测评价结果为基础，建立草原资源与生态评价制度和草原资源环境承载能力预警机制，对领导干部实行自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究以及生态环境损害赔偿等制度。建立健全并严格执行草畜平衡激励约束制度，调动农牧民参与草原保护的积极性。加强人工草地等涉及草原保护与植被恢复建设项目的前期论证，严格限制抽取地下水灌溉的人工草地建设，避免造成新的草原生态损害。

五、河湖生态系统保护与修复

按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，以开发利用强度大、水环境恶化、生态脆弱的河湖为重点，通过“治”、“保”、“还”、“减”、“护”等综合措施，加快推进过载和污染河湖治理与修复，加大水源涵养保护力度，确保河湖水源安全;合理控制河流开发利用强度，切实保障河湖生态用水，保护和逐步恢复河湖合理生态空间，加强地下水超采区治理，保护和合理利用河湖水生生物资源;不断完善体制机制，建立健全河湖休养生息的长效机制。

(一)主要任务

1、推进重点河湖治理与修复

对京津冀“六河五湖”、西北内陆河及其他地区水资源过度开发利用、生态过载的重点河湖，按照“一河(湖)一策”的原则，合理确定水土资源开发规模，优化调整产业结构，强化节水治污，利用再生水和适度引调水等措施，控荷减负、系统治理。到 2020 年，尽快把过载河湖的水资源消耗总量和强度降低到合理范围之内，修复和恢复流域健康生态系统;同时，严格落实《水污染防治行动计划》和《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013-2020 年)》各项措施要求，尽快把污染严重的重点河湖水质提升到较高水平，水质较好湖泊生态环境稳定持续改善。到 2030 年，基本实现重点河湖水资源、水环境承载能力与区域经济社会发展相协调，全国河湖水污染情况得到全面遏制和改善。

2、保障河湖生态用水

科学确定河湖生态流量，核定重要江河湖泊生态流量和生态水位，将生态用水纳入流域水资源配置和管理。合理调整缺水地区种植结构和布局，试行退地减水，在地表水过度开发问题较严重、且农业用水量比较大的地区，适当减少用水量较大的农作物种植面积，改种耐旱作物和经济林。以流域为单元，加强江河湖库水量和水质管理，合理安排重要断面下泄水量，维持河湖合理生态用水需求，重点保障枯水期生态基流，维持和改善水环境质量。“十三五”期间，对东北、华北、西北等地区的重要湖泊补充生态用水 41.5 亿立方米，其中东北地区 14.2 亿立方米、华北地区 5.2 亿立方米、西北地区 13.7 亿立方米、其他地区 8.4 亿立方米。到 2030 年，全面保障河湖生态环境用水需求。

3、保护和合理退还河湖生态空间

依据《防洪法》、《河道管理条例》、《饮用水源保护区划分技术规范》，全面划定河湖和河湖型饮用水水源地的保护区管理范围，设立界桩，向社会公告，将河湖管理范围作为河湖生态空间保护的最小范围。加强对水源涵养区、蓄洪滞涝区、滨河滨湖带等水生态空间的保护，在保护区边界设立明确的地理界标和警示标志，强化入河湖排污口监管和整治，维护良好的水生态空间。划定河湖水域岸线功能区，严格空间用途管制，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，营造自然深潭浅滩和泛洪漫滩，为生物提供多样性生存环境。在水资源条件具备的地区，以自然河湖水系、调蓄工程和引排工程为依托，在不造成新的水生态环境影响、保障水生态安全的前提下，因地制宜实现河湖水系的自然连通，逐步减少人为工程阻隔对水质和水生生物造成的影响，促进水生态保护。科学划定禁采区、禁采期，同时在超警戒水位和低于罕见枯水位时进行临时禁采，开展打击河道非法采砂专项行动，稳定河势，确保河道行洪安全，保护水生生物，维护河湖生态安全。积极推进退田还湖、退养还滩、退耕还湿，归还被挤占的河湖生态空间，逐步减少“人水争地”的现象，构建健康的河湖生态系统。“十三五”期间，完成全国主要河湖管理范围划定和水域岸线功能分区，有效建立河湖水域岸线用途管制制度，保证河湖水域面积不萎缩，数量不减少，河湖生态空间得到有效保护;在松嫩平原、三江平原、长江经济带、黄河河套平原、京津冀等区域内的国际重要湿地、湿地自然保护区、国家湿地公园实施退耕还湿 150 万亩。到 2030 年，完成全国流域面积 50 平方公里及以上河流、常年水面面积 1 平方公里及以上湖泊管理范围划定，完善河湖水域岸线用途管制制度，基本保障现有湿地面积不萎缩，河湖生态空间得到全面保护和有效恢复。

4、开展地下水超采区治理

各省(自治区、直辖市)人民政府尽快核定并公布地下水禁采和限采范围，严格地下水年度用水计划管理，实施地下水开采总量和水位双控制。对地下水超采问题较严重的京津冀、山东、河南、甘肃、新疆等地区，开展地下水超采区治理与修复，通过调整种植结构、休耕、水源置换、节水等综合措施，压减地下水超采量，逐步实现地下水采补平衡。加强地下水保护与涵养，提高地下水战略储备能力。地下水易受污染的地区优先种植需肥需药量低、环境效益突出的作物。到 2020 年，南水北调东中线一期工程受水区压减地下水开采量 22 亿立方米。到 2030 年，全国基本实现地下水采补平衡。

5、保护和合理利用河湖水生生物资源

控制渔业养殖强度，落实休渔禁渔期制度，开展增殖放流，对于重点河湖，引导建立人放天养的生态养殖模式。科学合理调整淡水养殖空间，加强养殖基础设施建设，推广应用健康养殖标准和生态养殖模式，控制和降低天然水体养殖规模，进一步减少江河湖泊网箱养殖，减轻水体污染。维护水生生物多样性。加强水生生物自然保护区和水产种质资源保护区建设，探索建立基本养殖水域保护措施，推进水生生物类自然保护区规范化建设。加强对河湖湿地范围内野生动植物的保护。开展珍稀特有物种保护，以就地保护为主，采用迁地保护、人工繁育、遗传基因等措施，实施中华鲟、江豚、史氏鲟、达氏鳇等珍稀特有物种保护工程。

(二)政策措施

1、建立河湖水生态状况评价预警与管控机制

建立健全河湖生态健康调查与评价标准体系，开展水生态空间基础信息调查评价和重要水生态空间承载能力评价，科学评估河湖和地下水水资源承载能力，适时公布相关信息。建立水生态状况预警与管控机制，对全国河湖和地下水生态变化趋势、保护现状及存在问题进行评估，根据综合评估情况采取管控措施，降低风险。

2、全面落实最严格的水资源管理制度

强化水资源管理“三条红线”刚性约束，严格河湖水资源开发总量控制和纳污总量限制指标，调整优化河湖生态空间开发格局，不断提高用水效率和效益。对取用水总量接近、达到或超过控制指标的地区，限制或暂停审批建设项目新增取水。对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。积极推进水资源使用权确权登记，培育水权交易市场，鼓励和引导区域、流域、行业及用水户间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。

3、建立河湖岸线利用保护和监管机制

落实河湖水域岸线用途管制制度，明确河湖利用和保护要求，严格限制建设项目占用河湖水域和自然岸线，非法挤占的应限期退出。开展河湖管理范围划定工作，积极开展退耕还湿、退养还滩，构建科学合理的自然岸线格局。加强岸线资源监测和监管，对涉河项目建设区域和热点敏感区域进行定期监测和预警。

4、建立完善水生态补偿和损害赔偿制度

建立健全流域上下游、重要水源地、重要水生态修复治理区生态保护补偿机制，稳步推进退耕还湿试点，探索建立基于跨界断面水环境质量的生态补偿机制和湿地生态效益补偿制度。实行河湖生态损害赔偿制度，对违反法律法规的，依法处罚;对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度;对造成严重后果的，依法追究刑事责任。强化水利水电工程环境影响评价，对生态有较大影响和有不确定性风险的工程须组织深入论证、科学规划。全面开展排污权有偿使用和交易。

5、健全绩效考核和责任追究制度

建立健全河湖、水土资源、生物资源及地下水资源保护和治理绩效评价考核机制。加强河湖与地下水生态保护修复责任目标落实情况的监督检查。探索编制水资源资产负债表，构建水土资源、水生物资源等的资产和负债核算方法。推行水资源和水生态环境损害责任终身追究制。

六、经济社会效益分析与环境影响评价

(一)经济社会效益分析

耕地草原河湖休养生息是固基础、保发展的重要举措。通过规划实施，可有效推进耕地草原河湖资源的节约利用与保护修复，实现生态环境改善和资源可持续利用，促进经济社会健康稳定发展。在严格资源管控、保障耕地草原河湖总量的基础上，通过耕地质量提升行动、高标准农田建设，不断提高农业资源的质量，有利于提升农业综合生产能力，保障国家粮食安全;加强污染防控治理，有利于提高农产品品质和饮用水水质，保障“舌尖上的安全”;同时，生态环境质量的改善，生活环境的美化，有利于促进社会和谐稳定。

(二)环境影响评价

耕地草原河湖休养生息的根本目的是促进生态环境的改善。通过规划实施，可有效遏制农业生态系统恶化的趋势，使耕地草原河湖生态环境得到保护和修复，进一步增强资源的生态服务功能，对改善生态环境和促进资源可持续利用具有积极的作用。实施污染治理、水土保持、生态保育等工程项目后，可大幅度削减农业生态系统有害物质，有效阻断各类污染源对水土资源的侵入途径，提高生态环境质量，保障国家生态安全;推行休耕退耕、禁牧休牧划区轮牧、保证合理生态水量、退田还湖还湿、地下水限采、渔业转产等休养生息措施，可降低资源开发利用强度，给生态系统留出自然修复空间，有效保护生态环境，促进动植物生长发育，实现可持续发展。耕地草原河湖休养生息又是一项复杂的系统性工程，工程实施的效果需要不断跟踪、评估，具体措施要适时优化调整。规划实施过程中，一些保护和治理工程也要采取综合性防范措施，科学治理，减轻对环境的不利影响。

七、保障措施

(一)加强组织领导，落实相关责任

地方各级政府要以高度的历史责任感和使命感，把耕地草原河湖休养生息作为落实生态文明建设要求的重要内容，提高对耕地草原河湖休养生息重要性、紧迫性的认识，依法明确政府、生产经营者保护耕地草原河湖生态环境的责任。各省(区、市)政府要按照本规划提出的目标任务，抓紧制定本地区耕地草原河湖休养生息规划或实施方案，确保各项任务落到实处。国务院各有关部门要强化协调配合，采取有力措施，共同推进规划实施。国家发展改革委要做好统筹协调，会同财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局加大资金投入和政策支持力度，各行业部门要按照职责分工，****相关意见、标准或实施细则，加强技术指导和行业管理，落实好休养生息各项政策，相关部门要加强资源管控和环境监测评估，加大执法力度。

(二)加大宣传引导，增强保护意识

地方各级政府要认真组织相关法律法规宣传，通过互联网、传统媒体等平台积极开展耕地草原河湖生态环境基本状况和休养生息必要性的宣传教育，鼓励和引导公众更加爱护农业生态环境。开展各类公益活动，普及节水、节地、减排、低碳生产知识和技能。制定和完善鼓励公众参与耕地草原河湖生态保护的政策与机制，动员社会各方力量共同推进耕地草原河湖资源保护与修复治理。

(三)依靠科技进步，提高保护与治理水平

加大对耕地草原河湖资源保护与生态建设科技研发的支持，积极开展耕地草原河湖生态系统演变等重大问题和生态修复领域关键、集成技术研究，推进产学研相结合的创新队伍建设和服务平台建设，积极推广先进技术，加快生态保护与建设科技成果转化。修订生态保护与修复治理技术规程，增强耕地草原河湖休养生息的科学性和规范性。加强国际交流，引进和推广国外先进技术。

(四)强化制度建设，建立长效机制

加快构建中央指导、地方组织、各类经营主体及管护单位承担具体责任的全面运行机制和政府、企业、社会共同参与的多元化投入机制，统筹推动规划实施。建立覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量控制和全面节约制度，完善耕地保护补偿和生态保护补偿机制，加大政府购买服务力度，推进第三方治理，逐步实现有偿服务。通过政策引导、以奖代补等形式吸引社会资本投入，调动社会化服务组织和专业化企业等社会力量参与，借鉴国外有益经验，探索建立保护与修复的长效机制。

(五)健全法律法规，强化监督管理

建立健全耕地草原河湖资源保护与修复治理法制体系。推动《草原法》、《水法》、《河道管理条例》、《退耕还林条例》等法律法规修订工作，加快****《肥料管理条例》、《基本草原保护条例》、《湿地保护条例》、《节约用水条例》和《地下水管理条例》，支持地方开展相关立法工作。相关专项规划应依法开展规划环境影响评价，充分发挥规划的生态环境正效益。加大耕地草原河湖资源管控等方面的执法监督力度，加强部门联动配合，严厉查处违法案件，坚决打击各类破坏农业生态的违法行为，使生态保护和建设纳入法制化轨道。进一步完善耕地、草原、河湖质量和生态环境状况评价指标体系及生态保护补偿标准，开展绩效考核试点。

(六)开展监测评价，保障规划实施

加强对耕地草原河湖资源禀赋与保护修复效果的监测评价，运用现场评估、遥感、地理信息、全球定位等技术，定期监测规划实施情况和资源保护修复进程。引入第三方机构，定期开展资源保育情况和生态环境评价，加强监测体系建设和技术规程制定，实现监测与评价的常态化和规范化，实行定期报告制度。开展规划中期评估。