随着北京市出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，全国31个省份户籍改革方案均已出齐。这些户改方案中，均明确取消农业户口，这标志着包含多重情感与内涵的农业户口，已正式退出历史舞台。取消农业户口，是否会影响农民权益?将对新型城镇化建设产生哪些影响?

农民权益不受影响

2014年国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”

我国自1958年开始划分农业户口和非农业户口，由此带来权益、保障和待遇的不同。农业户口的权益主要是集体土地承包权、农村宅基地使用权和集体收益分配权，而非农业户口的权益主要是依附在户籍上的一些社会公共服务，包括教育、医疗、就业、保险、住房等方面。

专家分析，取消农业户口，并非农业户口全部统一转为非农业户口，只是统一登记为居民户口，为今后逐步打通城乡二元鸿沟，实现社保、教育、医疗等方面公共服务均等化打下基础。因此，农民实际权益并不会发生变化。

“农民和城镇居民的身份统一后，没有农业户口和非农业户口之分，只有地域区别。”武汉大学社会学教授周运清说，目前各地城乡居民基本医疗保险正在陆续并轨，未来全国居民有望享受平等的身份和待遇。

随着城镇化推进，不少地区城市教育、住房保障等公共服务，也已向农村进城务工人员及其子女开放。国家发改委公布的数据显示，2015年全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女1367.1万，入读公办学校比例达80%。除义务教育外，四川、重庆、浙江等地，已将外来务工人员纳入公共租赁住房保障体系。

城乡公共服务均等化加速

国务院办公厅印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中明确，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

2015年，位于江汉平原的湖北襄阳市全面放开户口迁入限制。农村居民只要租住城镇居民合法的私有住房、有稳定就业，其本人及配偶、父亲、未成年子女均可在襄阳城区落户。同时明确，农民在市区落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权为前置条件。

赵迪是湖北襄阳市内一家机械企业销售经理。2015年6月襄阳市实施城区落户“零门槛”后，他得以将户口从河南老家迁入襄阳城区。“户口在农村时，孩子在襄阳上学非常不便，自己参加一些招投标查验身份证时，甚至被认为是冒充人员，现在这些问题都迎刃而解。”

半月谈记者在多地采访发现，中小城镇多数均已放开落户门槛，鼓励农村居民进城落户，以此提高户籍人口城镇化率。根据“十三五”规划，未来五年我国常住人口城镇化率需提高3.9个百分点，户籍人口城镇化率需提高5.1个百分点。今后，农业人口转移进城落户将会更加便利。

四川省阆中市新型城镇化综合试点办公室副主任董小伟，对当地农业户口和非农业户口做了详细的对比：与户口相关联的12项权益中，就业、养老保险、教育、基本公共卫生服务、公共文化服务等5项城乡基本无政策差别;土地权益、粮食直补、退耕还林、农村五保、扶贫等5项是农村户口独有;只有低保城市补助标准比农村每月高40元，公租房、廉租房为城市户口独有。

董小伟说：“近年来，附着在农业户口上的优惠政策持续不断出台，大大增加了农业户口的吸引力。部分农民愿意在城市工作生活，但不愿意迁户口，是算了一笔利益账后的理性选择。”

“逆城镇化”三大趋势

在城市户口与农村户口含金量“一降一升”之下，过去宁可花钱办“农转非”、吃“国家粮”的农村居民，现在进城落户意愿逐年走低。

湖北宜城市的一项抽样调查显示，当地70%农民有迁到城市居住的意愿，但不愿意迁入户口。安徽省霍邱县是推进新型城镇化的试点县之一。霍邱县公安局提供的数据显示，2015年，霍邱县农业户口迁入城关镇落户的仅有273人。目前，仍有农业户口人数150万人。

一些地方“逆城镇化”现象逐步出现。

——考上大学，但不迁户口。不少地方的农村学生考上大学后，不再把户口迁往城市。阆中市公安局提供的数据显示，2015年该市农村大学生考上大学后，将户口迁往就学地城市的只有21人，主要迁往北京、上海等大城市。阆中市公安局治安大队副大队长李玮介绍，目前农村大学生除非考上重点大学，有望落户大城市，一般都不会把户口从农村迁出。

——在城市购房、工作、生活，但不迁户口。不少中小城市落户已是零门槛，相当一部分常年生活在城市的农村户口人员，已经完全具备落户城市的条件，但仍把户口留在农村。

霍邱县于2015年9月出台政策，规定凡在县城规划区内首次购买144平方米以下新建商品房的，给予每平方米200元的购房补贴，农村户口居民可自愿选择办理户籍迁移。25岁的霍邱县临淮岗乡村民姚泽宝告诉半月谈记者，他在上海务工，回霍邱县城买房，是为了小孩将来在县城上小学方便。“我收入有限，不可能在上海落户，将来还是要回霍邱。但我不准备把户口迁到县城，留在农村政策更好。”

——不少拥有城市户口的人，想把户口迁回农村。李玮介绍，虽然目前政策禁止城市户口迁往农村，但几乎每天都有人打电话询问，怎样把城市户口转成农村户口。

霍邱县居民卞自胜说：“我原来是农村户口，1992年父母花了4000元钱，给我买了一个城镇户口，目的是让我进城上学，那时候农村户口上不了县城的学校。现在我后悔了，既没有承包地也没有宅基地。”

城镇化不能做“数字文章”

半月谈记者在多地调查发现，不少地方给户籍人口城镇化率制定了预期目标，为完成目标任务，有的地方做起了“数字文章”。

一些城市在取消农业与非农户口区别后，将民政划分的城镇区域内人口全部统计为城镇户籍人口，由此，大量城中村、城边村农民“被城镇化”。一些地区新型城镇化职能部门负责人表示，通过撤县设区，郊区大量农村人口全部统计为城镇户籍人口，如此才能保证城镇化率指标如期完成。

而在一些地方，征用土地成为完成人口城镇化率的手段。在西部某市，记者发现该市2016年的农民进城落户目标是5.6万人。当问到能否完成既定目标时，该市新型城镇化综合试点办公室负责人说：“肯定可以完成，我们这么大的城市，随便搞点征地就有几万人的规模。”

安徽省发改委发展规划处副处长李全军认为，户籍人口已经不能完全反映一个地方的真实城镇化率。在加快推进新型城镇化过程中，应尊重经济社会发展规律，避免出现强行推进城镇化的现象。

要真正推进人的城镇化，除了强化城市吸纳功能外，还要盘活农村土地资产，让农民和土地“解绑”。农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”近年来得到强化，但由于关键的体制障碍没有根本消除，农民资产的财产性价值无法实现，削弱了农民带资进城的能力，这也把农民和土地紧紧地“绑”在了一起。

十八届三中全会以后，中央逐步开始明确推进农村土地改革“三权分置”：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。今年10月30日，中央还印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步健全农村土地产权制度。

一些地方积极探索盘活农村土地产权，让农民带资进城。重庆市利用城乡建设用地增减挂钩机制，推行了“地票”制度，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以“地票”方式在市场上公开交易。湖北省宜城市则在不断探索农村宅基地退出机制，在前期确权及确定正常使用面积的前提下，本着农民自愿原则，对农民多占的面积实施退出有偿奖励办法，一年来已有上百户自愿退出。

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当前，我国城镇化建设如火如荼，取得了很大进展。但是应当看到，城镇化不仅是物质层面的，还应当高度重视精神层面的建设，积极塑造与现代社会相适应的城市精神，以此提升城市治理水平。这是贯彻“走新型城镇化道路，使城镇化质量明显提高”精神的题中应有之义。

必然选择

在城镇化过程中，如果物质和精神两个层面的建设能够协调进行，城镇化的质量就比较高；否则，城镇化的质量就较为低下。目前，我国城镇化过程中一定程度上出现了二者背离的现象。一方面，常住人口的城镇化率每年以1%左右的速度增长，到2020年将达到60%以上；同时，城市GDP占全国GDP比重在2013年达到90%——这说明我国城镇化在物质层面已经达到较高水平，城镇化已经初步完成了量的积累。另一方面，城市居民素质有待提高、城市文明普及率不高、城市治理水平与城市发展速度不匹配等问题较为突出。这些说明我国城镇化在精神层面还处于较低水平，影响了我国城镇化质量的提高。因此，提升我国城镇化质量，除了要注重城镇化的物质层面建设，还必须大力推进城镇化精神层面的建设。

事实上，大力推进城镇化精神层面的建设，是我国城镇化在量的积累达到一定程度后的必然选择。

城镇化进程一般可分为两个阶段。在初始阶段，农村人口向城市快速转移，城市经济发展也较为迅猛。这一阶段城市基础设施建设相对滞后，“硬件”供给不足是制约城市发展的主要问题，为此，城镇化的物质层面建设应当适度地快一些。但当城市发展进入成熟阶段，各项基础设施逐步完善，社会服务也日趋现代化时，如何满足市民不断增长的精神需求就成了城市发展的重点。两个阶段发展目标的不同意味着提高城市发展质量的着力点也不相同。就当前而言，较低水平的“精神”城镇化成了制约我国城市质量进一步提升的主要“短板”。“推进城镇化，核心是人的城镇化”，而人的城镇化不仅包括为城镇居民提供舒适的居住、工作环境和丰富的物质生活，还包括居民素质和文明程度的提高。

我国国情和欧美国家不完全相同。欧美国家开启城镇化进程的时间较我国早很多，持续时间也较长，城市文明已经成了主导社会发展的风向标。因此，欧美国家在经济社会发展进程中，城镇化精神和物质层面的发展较为协调。就我国而言，即便是到了现代社会，以农耕文化为代表的乡村文明在人们的生活中依然占据较为重要的地位。在快速城镇化的背景下，许多农村人口将会由乡村迁移到城市成为新市民，他们能否适应和认同城市文明，在一定程度上决定了城镇化的质量。因此，在城镇化过程中应该大力倡导精神层面的城镇化。

丰富内涵

目前我国已经具备推进城镇化精神层面建设的条件。依据“城市文明普及率加速定律”，随着城镇化水平的提高，城市文明普及程度逐渐高于城镇化程度。经验表明，在城镇化水平低于10%时，城市辐射力很弱，城市文明基本上只限于城市人口享受；当城镇化水平超过30%时，城市辐射力开始增强，城市文明的普及开始加速；当城镇化水平超过50%时，城市文明普及率则达到70%以上，这是城市辐射力最强、城市文明普及最快的时期。国家统计局公布的数据显示，2015年我国城镇化率已达到56.1%，说明我国已经进入快速普及城市文明的时间区间。大力普及城市文明不仅能够促进城镇化的精神层面建设，提升城镇化质量，还能有力推动城乡融合，发挥城市对农村的辐射带动作用，形成城镇化和新农村建设的良性互动。

城镇化精神层面建设主要包括三个方面的内容：

加快城市文明的传播与扩散。城乡二元结构越显著越不利于城市文明的传播与扩散，因此，消除城乡二元结构，打破城乡分割体制，推进城乡文明融合，将有助于城市文明的传播与扩散。快速城镇化必然意味着大量的农村人口不断地转为城市居民，对于新进城的农村人口而言，职业和身份的转换往往也意味着生活环境的改变和社会关系网络的更新。在其适应新的生活环境和重新构建社会关系网络之前，乡村文明和城市文明之间的偏离乃至冲突，会对新市民的身心形成一定冲击和影响，不仅使他们缺乏必要的归属感，还导致他们难以认同城市生活方式和价值观。因此，加快城市文明的传播与扩散有助于新市民快速适应现代城市的生活方式、思维方式、价值观以及行为规范等，使其快速融入城市。

提高城市居民素质。居民素质是居民在长期学习、工作和生活中逐渐形成的，包括思想道德、文化知识、心理健康等多方面内容。由于城市居民是践行、传播城市文明的主体，其素质的好坏、现代化程度的高低，不仅直接关系到城市能否实现可持续发展，还关系到城市居民现代化与城市现代化能否实现协调发展。居民素质是一种内在的修养，既可以通过个体表现出来，也可以通过整体表现出来。在提升居民素质时，既要注重居民个体素质的自我提升，也要关注社会群体在公共场所里的行为和形象。

提升城市治理水平。城市治理水平高低不仅直接反映出政府执政水平高低，也直接决定着城市建设的成果能否被城市居民充分分享，进而影响到广大居民工作、学习、生活等方面的切身利益。现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是多维度、多层次、多要素间高度关联的、复杂的、开放的系统。现代城市的复杂性决定了城市管理和治理的复杂性。政府、市场与社会三者之间如何通过良性互动为市民提供优质高效的城市公共产品与服务，进而使整个城市系统有序、高效运行，是提高现代城市治理水平的关键。

政策建议

结合我国所面临的实际情况，在推进城镇化精神层面建设时，应当从以下几个方面着力：

在推进城镇化精神层面建设时，普及现代城市文明不仅表现在培育富有现代品格的城市精神，营造良好的城市人文发展环境，还表现为充分尊重乡村文明。遵循“互动交流—取长补短—差异磨合—融合创新”的路径，建立一个乡村文明与城市文明同生共存的城市文明体系，实现乡村文明和城市文明融合，是推进城镇化精神层面建设的第一个政策取向。

在推进城镇化精神层面建设时，提升城市居民素质不仅表现在居民自身综合素质、行为规范和实践活动能够适应时代要求，推进城市健康、可持续发展，完成传统居民向现代居民的转化，更重要的是要引导人们对自己的主观世界自觉进行改造。因此，由政府、居民、教育机构以及社会团体等多个主体遵循“搭建平台—教育引导—法德并举—自觉规范”的路径，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的适应现代社会的公民，提升居民素质，是推进城镇化精神层面建设的第二个政策取向。

在推进城镇化精神层面建设时，提升城市治理水平不仅表现在政府完成从“管理型政府”向“服务型政府”的转变，更重要的是完成由传统的、单一的政府管理城市向城市政府与其他公共机构和市民社会组织合作治理方式的转变。因此，遵循“多元参与—民主决策—科学规划—注重实效”的路径，构建一个多个主体协调配合、相互负责、共同参与的城市治理模式，实现城市服务功能的最大化、城市治理职责的合理化，是推进城镇化精神层面建设的第三个政策取向。

（作者：李刚 国家社科基金重大项目“以人为本的我国新型城镇化道路建设研究”课题组成员、安徽财经大学教授）